II SA/Po 535/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; oddala skargę W dniu (...) grudnia 2012 r. A. S. działając w imieniu spółki "A" Sp. z o.o. jako Prezes Zarządu złożyła w Starostwie Powiatowym zgłoszenie obejmujące zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na wykonaniu utwardzoną kostką brukową miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, o powierzchni 532,5 m2, na działce o nr ewid. (...), obręb (...), gmina T., przy ul. (...). Starosta P. postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, poprzez: 1) wrysowanie na planie sytuacyjnym projektowanych miejsc postojowych z zachowaniem wymiarów oraz odległości od granicy z działką sąsiednią zgodnie z przepisami § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.), 2) przedłożenie opisu zgłaszanych robót budowlanych – ich rodzaju, zakresu i sposoby wykonywania, 3) dokładne sprecyzowanie ilości miejsc postojowych zgłaszanych do realizacji, w związku ze zgłoszeniem kolejnych 10 miejsc postojowych na tej samej działce (sprawa nr (...) z dnia (...) grudnia 2012 r.). Postanowienie powyższe zostało prawidłowo doręczone w dniu (...) stycznia 2013 r. Odpowiedź na powyższe postanowienie została nadana w Urzędzie Pocztowym w dniu (...) stycznia 2013 r. Decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r., nr (...), Starosta P., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", zgłosił sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie na terenie działki nr ewid. (...)przy ul. (...) w S., gmina T., wskazując, że w terminie zakreślonym w postanowieniu z dnia (...) grudnia 2012 r. inwestor nie uzupełnił zgłoszenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego A. A. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a, oraz art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane polegające na nie dochowaniu 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. W ocenie odwołującej decyzja z dnia (...) stycznia 2013 r. powinna zostać doręczona pełnomocnikowi, którego pełnomocnictwo zostało załączone do pisma z dnia (...) stycznia 2013 r. Doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, z pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, wskazuje, że decyzja jest bezskuteczna i nie wywołuje skutków prawnych. Wyjaśniono również, że termin, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zostałby dochowany jedynie w przypadku, w którym w przeciągu 30 dni od dnia wniesienia zgłoszenia stronie doręczono by decyzję zawierającą sprzeciw. Odwołująca podniosła również, że nadając w dniu (...) stycznia 2013 r. pismo zawierające uzupełnienie braków w zgłoszeniu z dnia (...) grudnia 2012 r. dochowała terminowi, zakreślonemu w postanowieniu z dnia (...) grudnia 2012 r. Wojewoda decyzją z dnia (...) marca 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia (...) stycznia 2013 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść przepisów regulujących procedurę wnoszenia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, wyjaśniając, że termin, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest dochowany jeżeli w przeciągu 30 dni od dnia uzupełnienia wniosku doszło do wydanie decyzji zawierającej sprzeciw i nadanie jej w placówce pocztowej. Następnie organ wskazał, że inwestor wniósł zgłoszenie w dniu (...) grudnia 2012 r., a postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r. wezwano go o jego uzupełnieniu, wyznaczając równocześnie 7 dniowy termin. Skuteczne doręczenie postanowienia nastąpiło w dniu (...) stycznia 2013 r., zatem bieg terminu, o którym mowa w postanowieniu, zakończył się w dniu (...) stycznia 2013 r. Organ I instancji nie uzyskawszy odpowiedzi od inwestora wydał decyzję o sprzeciwie w dniu (...) stycznia 2013 r., uzasadniając ją brakiem uzupełnienia zgłoszenia. Inwestor nadał w urzędzie pocztowym w dniu (...) stycznia 2013 r. stosowne wyjaśnienia, załączając mapkę zasadniczą, opis robót oraz udzielone przez A. S. pełnomocnictwo radcy prawnemu A. A. Powyższe wyjaśnienia nie zostały rozpoznane, ponieważ dotarły do organu I instancji już po nadaniu decyzji o sprzeciwie. Zdaniem organu odwoławczego Starosta nie uchybił terminowi, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczono przy tym, iż Starosta Powiatowy wydając w dniu (...) stycznia 2013 r. decyzję nie wziął pod uwagę możliwości nadania w urzędzie pocztowym odpowiedzi na postanowienie z dnia (...) grudnia 2013 r. W konsekwencji rozstrzygał on sprawę bez wyjaśnień strony, które to wyjaśnienia inwestor faktycznie złożył. Skarżący zatem słusznie podniósł zarzut naruszenia art. 57 § 5 pkt. 2 K.p.a. przez organ I instancji. Wojewoda uznał jednakże, że rozpoznając przedmiotową sprawę konieczne było odniesienie się do wyjaśnień inwestora złożonych w dniu (...) stycznia 2013 r. i dokonanie ich merytorycznej oceny. Jak podniesiono, w punkcie 1 postanowienia Starosta zobowiązał inwestora do wrysowani na planie sytuacyjnym projektowanych miejsc postojowych z zachowaniem wymiarów oraz odległości od granicy z działką sąsiednią zgodnie z przepisami § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analiza załączonej mapy sytuacyjnej wskazuje, że inwestor nie uzupełnił powyższego braku. Wrysowanie na planie niebieskiego prostokąta z podpisom "parking" nie czyni zadość obowiązkowi określonemu w postanowieniu. W punkcie 3 postanowienia Starosta P. zwrócił się do inwestora o sprecyzowanie ilość miejsc postojowych zgłaszanych do realizacji, ponieważ wraz z przedmiotowym zgłoszeniom do Starostwa wpłynęło kolejne zgłoszenie złożone również przez "A" Sp. z o.o dotyczące wykonania kolejnych 10 miejsc postojowych na tej samej działce nr ewid. (...). Jak wyjaśniono art. 29 ust. 1 pkt. 10 ustawy Prawo budowlane mówi wprost, iż pozwolenie na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Składanie dwóch jednakowych zgłoszeń było, w ocenie organu, próbą wybudowania 20 miejsc postojowych z pominięciem procedury pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ I instancji winien wnieść sprzeciw również na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał wreszcie, że skarżący słusznie zauważył w odwołaniu, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi (zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a.). Organ I instancji o fakcie udzielenia pełnomocnictwa dowiedział się dopiero z pisma strony z dnia (...) stycznia 2013 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu (...) stycznia 2013 r. Natomiast decyzja Starosty została nadana w dniu (...) stycznia 2013 r., co powoduje, że organ I instancji nie naruszył art. 40 § 2 K.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła "A" Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego A. A. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia sprawy; naruszenie art. 134 K.p.a. polegające na rozpoznaniu odwołania od nieistniejącej decyzji; naruszenie art. 109 § 1 oraz art. 40 § 2 polegające na wadliwym uznaniu, że organ I instancji wprowadził do obrotu prawnego decyzję, podczas, gdy na skutek wadliwego doręczenia nie została ona nigdy skutecznie wprowadzona; naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że decyzja o sprzeciwie wobec zamiaru prowadzenia robót budowlanych została skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty, że wobec braku doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącej, decyzja o sprzeciwie nie weszła nigdy do obrotu prawnego i nie może wywoływać skutków prawnych. Wskazano również, że dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane konieczne było skuteczne doręczenie decyzji o sprzeciwie w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody w przedmiocie utrzymania w mocy sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy inwestor – "A" Sp. z o.o. wniósł zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót budowlanych w dniu (...) grudnia 2012 r. Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r. wezwano go o jego uzupełnieniu, wyznaczając 7 dniowy termin. Skuteczne doręczenie postanowienia zobowiązującego do uzupełniania wniosku nastąpiło w dniu (...) stycznia 2013 r., a zatem 7 dniowy bieg terminu, do uzupełniania zgłoszenia zakończył się w dniu (...) stycznia 2013 r. Tego też dnia inwestor uzupełnił zgłoszenie (data wpływu do organu: (...) stycznia 2013 r.), ustanawiając równocześnie pełnomocnika. Inwestor dochował tym samym zakreślonemu, w postanowieniu z dnia (...) grudnia 2012 r. terminowi. Organ I instancji wydał jednakże w dniu (...) stycznia 2013 r. decyzję o sprzeciwie, wskazując na brak uzupełnienia zgłoszenia. W tych okolicznościach faktycznych wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że nie znajdują uzasadnianie zarzuty skarżącej, jakoby decyzja z dnia (...) stycznia 2013 r. nie weszła nigdy do obrotu prawnego, gdyż powinna zostać doręczona pełnomocnikowi skarżącej. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w dniu wydania decyzji i nadania jej w placówce pocztowej ((...) stycznia 2013 r.) organ I instancji nie wiedział o ustanowieniu pełnomocnika. Pismo zawierające pełnomocnictwo wpłynęło do organu w dniu (...) stycznia 2013 r., a więc już po wydaniu decyzji. Tym samym uznać należało, że skierowanie decyzji bezpośrednio do skarżącej nie stanowiło naruszenia art. 40 § 2 K.p.a., a decyzja powyższa wywołała skutki prawne. Jak prawidłowo uznał organ odwoławczy Starosta, wydające decyzję z dnia (...) stycznia 2013 r., błędnie uznał, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie zostało w terminie uzupełnione. Inwestor nadając w polskiej placówce pocztowej operatora w dniu (...) stycznia 2013 r. pismo zawierające uzupełnienie zgłoszenia dochował terminowi zakreślonemu w postanowieniu z dnia (...) grudnia 2012 r. (art. 57 § 5 pkt. 2 K.p.a.). Podzielić jednakże należy pogląd Wojewody, że okoliczność powyższa nie miała wpływu na wynik sprawy, bo uzupełnienie zgłoszenia było niekompletne i również na jego podstawie organ I instancji musiałby wydać decyzję o sprzeciwie. Należy w tym miejscu zauważyć, że w pkt. 1 postanowienia z dnia (...) grudnia 2012 r. Starosta zobowiązał inwestora do wrysowania na planie sytuacyjnym projektowanych miejsc postojowych z zachowaniem wymiarów oraz odległości od granicy z działką sąsiednią zgodnie z przepisami § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wskazuje analiza załączonej mapy sytuacyjnej, inwestor nie uzupełnił powyższego braku. Niewątpliwie wrysowanie na planie niebieskiego prostokąta z podpisom "parking" nie czyni zadość obowiązkowi określonemu w postanowieniu. Dodatkowo konieczne jest podkreślenie, że w punkcie 3 postanowienia Starosta zwrócił się do inwestora o sprecyzowanie ilość miejsc postojowych zgłaszanych do realizacji, ponieważ wraz z przedmiotowym zgłoszeniom do Starostwa wpłynęło kolejne zgłoszenie złożone również przez "A" Sp. z o.o dotyczące wykonania kolejnych 10 miejsc postojowych na tej samej działce nr ewid. (...). Okoliczność powyższa miała podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż art. 29 ust. 1 pkt. 10 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że pozwolenie na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Inwestor w uzupełnieniu zgłoszenia wskazał, że planuje wybudowanie dwóch różnych obiektów znajdujących się w różnych miejscach działki budowlanej, z których każdy odpowiada wymogom określonym w powołanym powyżej przepisie. Sąd zwraca jednakże uwagę, że brak dokładnego wyrysowania miejsc parkingowych uniemożliwia zbadanie powyższej okoliczności, co jak słusznie podniósł Wojewoda, daje również podstawy do wydania decyzji o sprzeciwie od planowanych robót budowlanych w oparciu o art. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu niedochowania terminowi, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wskazać należy, że zgodnie z powyższym przepisem zgłoszenie wykonania budowli lub robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Niewątpliwie dla prawidłowego ustalenia, czy organ wnosząc sprzeciw dochował 30 dniowego terminu konieczne jest w pierwszej kolejności określenie daty jego początkowego biegu, jak również daty, z jaką bieg tego terminu się kończy. W ocenie Sądu początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlanego jest dzień następny po dniu, w którym dokonano skutecznego zgłoszenia, bądź – w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 321/11, LEX 897737; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08, LEX 555017). Jednocześnie dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym sprawę akceptuje bowiem argumentację zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującą, iż konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi "wniesienie sprzeciwu", o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, LEX 319717, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, LEX 952938, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1899/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby w istocie trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji. Z tego też względu skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądów zawartych w orzeczeniach wydanych na tle innych stanów faktycznych, które powołał skarżący, a w których to przyjęto, iż skutek prawny wywołuje dopiero doręczenie stronie pisma zawierającego oświadczenie organu. Skutek powyższy następuje już bowiem z momentem nadania sprzeciwu lub postanowienia o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Podobnie za nieskuteczne uznać należało przywołanie przez skarżącego uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009 Nr 1, poz. 1. W sentencji powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "termin 30 dni wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze jest terminem doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". Mieć bowiem należy, że powołane w treści art. 269 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale", wskazuje, że wykładnia zawarta w sentencji uchwały wiąże inne sądy tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Wykładnia podana w sentencji uchwał, wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne, które zostały wyrażone w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem" są tym samym pozbawione mocy wiążącej. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych zostało złożone w siedzibie organu w dniu (...) grudnia 2012 r. Bieg terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane rozpoczął się więc w dniu (...) grudnia 2012 r. Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie powyższe zostało doręczone w dniu (...) stycznia 2013 r. Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. organ I instancji wniósł sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Tym samym organ dotrzymał terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Wojewoda prawidłowo utrzymał w mocy sprzeciw od dokonanego zgłoszenia prowadzenia robót budowlanych z uwagi na brak prawidłowego uzupełnienie przez inwestora zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.