II SA/Po 549/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w J.G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...]maja 2009r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P.na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska Decyzją z dnia [...]maja 2009 r. nr [...]Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., po rozpoznaniu odwołania J. K., M. K. i P. K. - wspólników spółki cywilnej A, uchylił decyzję Starosty Ś. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] , którą zawieszono postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Ś. z dnia [...]kwietnia 2006 r. [...] . Jednocześnie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Starosta Ś. udzielił B Sp. z o.o. z siedzibą w J.G. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie Małej Elektrowni Wodnej na rzecze [...]w km 5+600 w miejscowości [...]na działkach nr [...] i [...]. W decyzji tej zezwolono w szczególności na piętrzenie wód rzeki [...] do maksymalnej rzędnej 24,85 m npm Kr przy pomocy jazu ulgowego północnego z trzema zasuwami. Pismem z dnia 26 lutego 2008 r. J. K., M.K. i P. K. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] . Podnieśli, że wydając tą decyzję Starosta Ś. naruszył ich prawo, ponieważ dozwolił na podniesienie poziomu wody na gruntach obejmujących ich działkę. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Starosta Ś. odmówił wznowienia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyli J. K., M. K. i P.K . Dnia [...] września 2008 r. Wojewoda [...]uchylił decyzję odmawiającą wznowienia postępowania wskazując, iż organ pierwszej instancji uniemożliwił wypowiedzenie się stronom co do zebranego materiału dowodowego. Zwrócił przy tym uwagę, że decyzja z [...]kwietnia 2006 r. - w zakresie w jakim dozwolono na podniesienie poziomu wody rzeki [...] w rezultacie zatapiając część gruntów przyległych do tej rzeki - ma wpływ na prawa skarżących. Od decyzji Wojewody [...] skargę złożyła [...] Sp. z o.o. (dawniej B Sp. z o.o.) wnosząc o jej uchylenie. Zważając na fakt, że uchylająca decyzja Wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, Starosta Ś. postanowił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiesić postępowanie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd (k. 15 i 16 akt adm.). W odwołaniu od decyzji zawieszającej postępowanie J.K., M.K. i P.K. zażądali jej uchylenia. Zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody stanowi przesłankę zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżących, sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny, a przedmiot jego procedowania nie jest zagadnieniem wstępnym. W ich ocenie zawieszając postępowanie naruszono również zasadę szybkości postępowania, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 12, 8 i 6 K.p.a.). W uzasadnieniu odwołania skarżący zwrócili również uwagę na fakt, że zawieszając postępowanie organ powinien był wydać postanowienie (art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 K.p.a.). W piśmie z dnia 11 grudnia 2008 r. zatytułowanym jako odpowiedź na odwołanie, B Sp. z o.o. wniosła o sprostowanie zaskarżonej decyzji poprzez oznaczenie jej jako postanowienie oraz utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy. Spółka podniosła, że rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania było merytorycznie uzasadnione i miało oparcie w przepisach prawa. Samo wadliwe nazwanie postanowienia "decyzją" nie wpływa negatywnie na interes skarżących, stąd organ drugiej instancji powinien utrzymać je w mocy. Chybiona nazwa aktu powinna być natomiast rozpatrywana, co najwyżej, w kategoriach oczywistej omyłki (art. 113 § 1 K.p.a.). Niezależnie od powyższego B Sp. z o.o. nie zgodziła się ze stanowiskiem odwołujących, jakoby orzeczenie sądu administracyjnego nie mogło stanowić zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, działając w oparciu o art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2 i 3 oraz art. 123 K.p.a., wyznaczył Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. do prowadzenia sprawy z odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 89, poz. 1071 ze zm.) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy o uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia - art. 101 K.p.a. Tymczasem Starosta Ś. zawiesił postępowanie wydając decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał następnie, iż postanowienia procesowe odróżniają się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia. Decyzja albo kończy sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, ustalając wynik postępowania, albo kończy sprawę w danej instancji przez umorzenie bezprzedmiotowego postępowania. Natomiast postanowienie może mieć wpływ na poszczególne czynności procesowe albo na stosowanie określonych instytucji procesowych co w konsekwencji wpływa na bieg postępowania. Wskazując na powyższe organ odwoławczy doszedł do przekonania, ze skoro Starosta Ś. mógł załatwić sprawę wyłącznie w drodze postanowienia, to wydając decyzję naruszył prawo, a to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skargę od decyzji złożyła Spółka B. Zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 101 oraz art. 112 i art. 113 K.p.a. poprzez uznanie, że wydanie przez Starostę Ś. decyzji w sprawie zawieszenia postępowania zamiast postanowienia stanowiło naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż abstrahując od formy prawnej, decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. zawierała prawidłowe rozstrzygnięcie. Powinno być ono utrzymane w mocy, a uchybienie dotyczące oznaczenia traktowane w kategoriach oczywistej omyłki (art. 113 § 1 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił dodatkowo, że uprawnienie do sprostowania decyzji zgodnie z art. 113 K.p.a. przysługuje organowi, który wydał daną decyzję i to jedynie w zakresie rozstrzygnięć prostujących błędy pisarskie, rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki. Powinny to być zatem wadliwości nieistotne i oczywiste. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia podkreślić należy, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie dwuinstancyjności, co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem art. 138 § 2 K.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega zatem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. wyrok z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/96, pub. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że obowiązany jest zbadać dotychczasowy przebieg postępowania i prawidłowość rozstrzygnięcia, ale także - gdy zajdzie taka potrzeba - usunąć naruszenia prawa materialnego i procesowego, których odpuścił się organ pierwszej instancji wydając stosowne rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. (tak: B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 619). Wydanie decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym jest natomiast wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Niedopuszczalna jest zatem rozszerzająca wykładnia art. 138 § 2 K.p.a. - decyzja kasacyjna nie może być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w tym przepisie i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu (wyrok z dnia 3 września 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zasady znajdą odpowiednie zastosowanie do postępowania wywołanym wniesieniem zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania (art. 144 K.p.a.). W tej sprawie Starosta Ś. - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - zawiesił postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. Charakter tego rozstrzygnięcia - jako dotyczącego kwestii wynikłej w toku postępowania (art. 123 § 2 K.p.a.) - nie może budzić wątpliwości. Oczywistym jest też, że powinno być ono wydane w formie postanowienia (zob. art. 101 K.p.a.). Mając na względzie powyższe Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., po rozpoznaniu wniesionego środka odwoławczego, powinien wydać rozstrzygnięcie stosowne do charakteru zaskarżonego aktu, zważając, że jego rolą jest zasadniczo ponowne merytoryczne załatwienie sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 K.p.a.). Skoro bez wątpliwości organ odwoławczy rozstrzygał w kwestii zawieszenia postępowania, a więc w kwestii o charakterze procesowym, obowiązany był wydać postanowienie. W postanowieniu tym powinien wypowiedzieć się in meriti co do przesłanki zawieszenia postępowania i w zależności od zajętego stanowiska utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy bądź uchylić je. W tej sprawie nie wystąpiły natomiast przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem nie zachodziła potrzeba uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Podkreślić też należy - na co Sąd zwrócił już uwagę na wstępie rozważań - że organ odwoławczy nie może korzystać z uprawnienia do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w innych przypadkach aniżeli wyraźnie wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się natomiast do kwestii błędnego nazwania postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. "decyzją" Sąd stwierdza, iż nadanie mu takiego mylnego oznaczenia nie miało wpływu na charakter prawny postanowienia ani nie dyskwalifikowało go jako aktu administracyjnego określonej treści. Zauważyć należy, iż zastosowanie nieprawidłowej nazwy postanowienia lub decyzji do aktu organu administracji nie powoduje nadania mu innego charakteru prawnego od tego, który wynika z jego istoty prawnej i z treści rozstrzygnięcia w nim zawartego (zob. wyrok z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II FSK 271/08, z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 156/07 oraz z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1276/05 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, postanowienie z dnia 11 lipca 1984 r., sygn. akt SA/Wr 309/84, publ. w ONSA z 1984 r. Nr 2, poz. 61). Rozpoznając zatem środek zaskarżenia od postanowienia z dnia [...]listopada 2008 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej powinien wskazać na uchybienie polegające na błędnym nazwaniu postanowienia oraz wydać rozstrzygnięcia we właściwej formie prawnej. Mając na względzie powyższe Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa uchylił decyzję drugiej instancji. O wykonalności decyzji i kosztach postępowania orzeczono odpowiednio na podstawie art. 152 i 200 ppsa. /-/ A. Łaskarzewska /-/ D. Rzyminiak –Owczarczak /-/ E. Podrazik