II SA/Po 560/13

Dnia 18 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...]znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku K. J., zwanej dalej inwestorką, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma samodzielnymi lokalami mieszkalnymi w zabudowie szeregowej (segment skrajny prawy), przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w P. przy ul. [...], uznając, że w sprawie spełnione zostały warunki, o jakich mowa w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upzp. W uzasadnieniu podniósł, iż dla ustalenia intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowych analizie poddano działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej – segmenty skrajne, ponieważ zabudowa wolnostojąca, szeregowa skrajna i środkowa różnią się znacznie powyższymi parametrami. Dla ustalenia pozostałych cech zabudowy analizą objęto natomiast wszystkie budynki znajdujące się na badanym obszarze z pominięciem działek niezabudowanych. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej występującej na terenie analizowanym, a jej parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej, formy dachu oraz linii zabudowy nie naruszają parametrów budynków znajdujących się na terenie objętym analizą. Wyniki analizy wskazały jednakże, że wskaźnik intensywności zabudowy planowanej inwestycji oraz wysokość budynku przekracza średni wskaźnik zabudowy występujący na terenie analizowanym, dlatego też pismem z dnia 8 września 2010 r. wezwano inwestorkę do złożenia stosownych wyjaśnień. Pismem z dnia 29 września 2010 r. pełnomocnik inwestorki wskazał na wadliwość przeprowadzonej analizy podnosząc, iż organ nieprawidłowo ograniczył nieruchomości objęte analizą wyłącznie do działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej. W dniu 9 listopada 2010 r. przeprowadzona została ponowna analiza funkcji i cech zabudowy terenu w zakresie wskaźnika zabudowy i wysokości budynków. Na jej podstawie organ wskazał, że proponowany wskaźnik zabudowy wynoszący 29% i przekraczający o 2% wskaźnik zabudowy występujący na obszarze objętym analizą, nie będzie miał negatywnego wpływu na zabudowę sąsiednią oraz jest do pogodzenia z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podobnie za dopuszczalne w świetle przeprowadzonej analizy oraz zapisów rozporządzenia uznał ustalenie maksymalnej wysokości budynku do 10 m, co przekracza maksymalną wartość wysokości budynków w analizowanym obszarze o 0,12 m. Wskazał, że zgodnie z analizą oraz dokumentacją archiwalną dotyczącą wysokości już istniejących budynków sąsiednich, maksymalna wysokość budynków dla budynków szeregowych wynosi 9,59 m ([...]), a najwyższy budynek mieszkalny wolnostojący w obszarze analizowanym posiada wysokość 9,88 m ([...]). Budynki o wysokości powyżej 9,0 m zlokalizowane są także na posesjach przy ul. [...],[...],[...]. Organ dodał ponadto, iż dla planowanej inwestycji uzyskano również wymagane przepisami uzgodnienia. W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2011r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po uprzednim przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz treści przepisów dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna została przygotowana zgodnie z przepisami prawa, w szczególności w jej części graficznej porównano parametry wszystkich nieruchomości zabudowanych, znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Organ odwoławczy zauważył, iż w odwołaniu skarżący nie wykazał na czym miało polegać naruszenie jego interesu prawnego na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił, iż wszystkim stronom postępowania został zapewniony czynny udział w sprawie, a ich prawa nie zostały ograniczone poprzez niewymienienie ich w treści decyzji. Dla oceny prawidłowości decyzji nie ma bowiem znaczenia, czy oznaczenie innych niż wnioskodawca stron postępowania nastąpiło w stanowiącym załącznik do decyzji rozdzielniku, czy w samej decyzji. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał również zakwalifikowanie zabudowy występującej na terenie objętym analizą jako zabudowy mieszkaniowej i stwierdził, że skoro planowana zabudowa wpisuje się w tę funkcję, zachodzi jej kontynuacja i nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wskazał również, że pozostałe uwagi skarżącego będą mogły zostać skutecznie podniesione dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Kolegium Odwoławczego, skarżący G. D., zarzucając naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "kpa", wniósł o jej uchylenie. Podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, a dotyczące niewłaściwego zakreślenia kręgu stron postępowania, sprzeczności rozstrzygnięcia z treścią uzasadnienia decyzji, wadliwego uznania, że dla planowanej inwestycji konieczne jest ustalenie zgodności z zabudową wolnostojącą, nie zaś szeregową oraz braku spełnienia wymogów dotyczących wskaźnika intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy i szerokości elewacji frontowej, skarżący stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności zaś powielił błąd organu I instancji, polegający na braku wskazania stron postępowania i ograniczeniu się do wskazania, że zostały one ujęte w załączniku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 lipca 2011r. oddalił skargę. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2013r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera części graficznej, o której stanowi § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu, co do zasady decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować dwie kopie mapy, oznaczone jako część graficzna decyzji oraz jako część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na których przedstawione powinny być dane wymagane przepisami prawa. Wyjątkowo za kompletną uznać można jednak decyzję obejmującą jedną mapę, jeżeli organ administracji wyraźnie wskaże, że stanowi ona zarówno część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto zawrze na niej wszystkie dane wymagane przepisami prawa dla tych dwóch części graficznych. W niniejszej sprawie na stanowiącej jedyny załącznik graficzny do tej decyzji – kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, oznaczonej jako wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zostały wyznaczone wyraźnie linie rozgraniczające teren inwestycji. Nie można uznać zatem, że załącznik ten stanowi zarówno część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy. Zdaniem Sądu decyzja o warunkach zabudowy okazała się niekompletna, nie zawiera ponadto jej obligatoryjnego elementu, o których stanowi art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 upzp. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że części graficzna analizy sporządzona została na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, obejmującej teren, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, lecz nie wynika z niej jednoznacznie, czy i kiedy przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wprawdzie w klauzuli, w którą została opatrzona kopia mapy, wskazano numer pod którym, zaewidencjonowany został jej oryginał przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz nie wskazano daty zaewidencjonowania, co nie tylko czyni klauzulę niepełną, ale nie pozwala również ustalić na ile aktualny stan odzwierciedla ta mapa. Wobec braku jakichkolwiek wyjaśnień organu administracji w tym zakresie, nie można przyjąć, że spełnia ona wymogi, o których stanowi § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. W sprawie nie może natomiast budzić wątpliwości, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być aktualna i odzwierciedla aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. W warunkach niniejszej sprawy nie można stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, czy analiza dokonana została w oparciu o mapę zasadniczą, skoro jej część graficzna sporządzona została na kopii mapy, której oryginał zaewidencjonowany został pod numerem innym niż oryginał mapy załączonej do wniosku, a zarówno w analizie, jak i decyzji brak jest wyjaśnień w tym zakresie. W niniejszej sprawie, organ administracji poprzestał jedynie na określeniu kąta nachylenia połaci dachowych (25°-45°), co istotnie stanowi o naruszeniu przepisu dotyczącego wymagań w zakresie geometrii dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp Sąd Kasacyjny stwierdził, iż właśnie dla zachowania ładu przestrzennego konieczne jest uwzględnienie przy wprowadzaniu nowej zabudowy cech dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach jednej funkcji możliwe jest jednak zróżnicowanie rodzajów zabudowy, lecz nowa zabudowa powinna posiadać wówczas jeśli nie identyczne to podobne cechy, do tych jaką posiada zabudowa sąsiadująca. Dopuszczalność planowanej inwestycji uzależniona jest od spełnienia przez nią wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy w odniesieniu do całego obszaru objętego analizą, nie zaś jedynie tych jego fragmentów, których funkcja lub cechy są zbliżone z planowaną inwestycją. Wskazano, że w warunkach niniejszej sprawy, organy administracji przyjęły zaproponowany przez inwestorkę wskaźnik zabudowy wynoszący 29% i przekraczający o 2% wskaźnik zabudowy występujący na obszarze analizowanym oraz dopuściły maksymalną wysokość budynku do 10 m, przekraczającą o 12 cm maksymalną wysokość budynków na obszarze analizowanym, powołując się na sam fakt dopuszczalności określenia wskazanych parametrów na przyjętym poziomie, jak również nieznacznego przekroczenia występujących na obszarze analizowanym wskaźników, co jednak nie może tłumaczyć zasadności ich przyjęcia, skoro w analizie z dnia 9 listopada 2010 r. ani w decyzjach nie uzasadniono szczegółowo twierdzenia, że planowana inwestycja nie zakłóci w ten sposób ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, w tym także w najbliższym jej otoczeniu. Dodatkowo wskazano, że przeprowadzone analizy w zakresie maksymalnej wysokości budynku nie objęły wszystkich obiektów, znajdujących się w obszarze analizowanym, co wynika z samych analiz, a to oznacza, że przyjęta wysokość średnia dla obszaru analizowanego może odbiegać od stanu faktycznego. Brakuje informacji, czy aktualne są dane na temat wysokości budynków oparte o archiwalną dokumentację projektową załączoną do analizy z dnia 7 września 2010 r. Za nieuzasadnione NSA uznał przyjęcie do ustalenia szerokości elewacji frontowej jedynie danych dotyczących skrajnych segmentów budynków szeregowych. Przeprowadzona analiza powinna bowiem objąć obiekty na całym obszarze analizowanym, a nie tylko obiekty, których cechy są najbardziej zbliżone do projektowanego obiektu. Analiza okazała się niekompletna. Nadto Sąd wskazał, że dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej nie może być określona w decyzji o warunkach zabudowy w sposób warunkowy. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstać dopiero w przyszłości. W warunkach niniejszej sprawy, poza wyraźnym wskazaniem jaka ulica pełni w niej rolę drogi publicznej, ustalenia wymaga dostępność terenu inwestycji do tej drogi, który powinien być prawnie zagwarantowany i przesądzony w decyzji o warunkach zabudowy, czy działka nr [...] posiada, czy też nie posiada, dostęp do drogi publicznej. Jeśli dostęp ten ma odbywać się poprzez działkę prywatną nr [...], ustalenia wymaga jej charakter oraz spełnienie wymogów prawnych do korzystania z niej jako drogi. Przyjęto natomiast, że prawidłowo ustalony został krąg stron postępowania w niniejszej sprawie. Nie można również uznać, aby przedmiotowa zabudowa generowała tak zwiększony ruch uliczny, że mógłby on mieć wpływ na obszar analizowany. Do decyzji o warunkach zabudowy załączony został tzw. "rozdzielnik", w którym oznaczono strony postępowania, i który znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r., poz. 270) dalej zwana "p.p.s.a." Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zostały podjęte z naruszeniem przepisu art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art.107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu na rzecz K. J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma samodzielnymi mieszkaniami w zabudowie szeregowej przewidzianej do realizacji na działce o numerze geodezyjnym [...], ark. [...], obręb [...] położonej w P. przy ul. [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ustawy, uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5). Na podstawie delegacji ustawowej art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558; dalej rozporządzenie). W myśl art. 61 ust. 7 cyt. ustawy w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy oraz warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem. Według z § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia decyzji o warunkach zabudowy zawierać winna część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej składające się z części tekstowej i graficznej, stanową załącznik do tej decyzji. Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz z części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Załączniki do decyzji określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część decyzji. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle przywołanego przepisu ustawy, jak to podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, część integralną decyzji o warunkach zabudowy mogą stanowić wyłącznie wskazane rodzaje map, przy czym mapa katastralna dopuszczalna jest tylko w przypadku braku mapy zasadniczej. Mapa zasadnicza to wieloskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych, natomiast ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), z której formą wyrysu jest mapa ewidencyjna, to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz 1287 z późn. zm.). Już z prostego porównania obu tych definicji wynika, że mapa zasadnicza jest bardziej dokładna od danych ewidencji gruntów i budynków, precyzyjniej oddając rzeczywistą sytuację w terenie, a tym samym kopia mapy zasadniczej jest narzędziem bardziej przydatnym w procesie przygotowania inwestycji niż wyrys z operatu ewidencyjnego ("kopia mapy katastralnej"). Dostrzegł to ustawodawca, formułując art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także prawodawca odsyłając do tego przepisu m. in. w zakresie odwzorowania na mapie obszaru analizowanego. Dlatego przepisy nie pozwalają tu na zamienne (alternatywne) wykorzystanie wskazanych wyżej dwóch rodzajów opracowań kartograficznych, wyraźnie przyznając prymat kopii mapy zasadniczej. Tymczasem w niniejszej sprawie, decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera części graficznej, o której mowa w §9 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie dopuszcza się by część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy stanowiła również cześć graficzną decyzji o warunkach zabudowy, ale tylko wtedy, gdy uwzględnia wszystkie ustawowe wymagania dotyczące części graficznej analizy oraz części graficznej decyzji o warunkach zabudowy. Potwierdzić należy zatem spostrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na stanowiącej jedyny załącznik graficzny do decyzji o warunkach kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, oznaczonej jako wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zostały wyraźnie wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji. Nie można zatem uznać, że ten jedyny graficzny załącznik stanowi zarówno cześć graficzną decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Doszło zatem do naruszenia art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz §9 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Nadto, mapa zawierająca część graficzną wyników analizy nie spełnia wymogów kopii aktualnej mapy zasadniczej, nie będąc uwierzytelnioną przez opatrzenie jej stosowną klauzulą przez organ administracji geodezyjnej prowadzący powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Wprawdzie wskazano numer pod którym zaewidencjonowany został jej oryginał przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opatrzona jest podpisem osoby upoważnionej przez organ oraz datą złożenia podpisu (24 marca 2009r.), ale nie wynika z tej klauzuli, że rzeczywiście odzwierciedla aktualny stan terenu. Okoliczności tej nie potwierdził też organ II instancji. Wada ta, nie pozwala na uznanie, że dane zawarte na kopii mapy zasadniczej istotnie są danymi ewidencji gruntów i budynków. Wobec zaistniałych braków aktualność i wiarygodność odwzorowań ukazanych na mapie stanowiącej graficzną część wyników analizy, podnoszona przez skarżącego, budzi uzasadnione wątpliwości i bez weryfikacji nie pozwala na przyjęcie, że analiza w tym zakresie jest pełna. Brak też pewności, że analiza funkcji i cech zabudowy została sporządzona zgodnie ze stanem faktycznym zagospodarowania terenu, brak było też stosownych wyjaśnień w analizie, jaki i w decyzjach organów. Kwestia ta niewątpliwie wymaga wyjaśnienia, zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji rozważyć winien nawet sporządzenie nowej części graficznej analizy dochowując ustawowych wymogów w tym względzie dotyczących sporządzenia opracowania na aktualnej mapie zasadniczej, co winno być potwierdzone stosowną klauzulą. Zgodnie z treścią §8 rozporządzenia geometrię dachu planowanego obiektu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przy czym elementami charakteryzującymi geometrię dachu jest kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Oznacza to, że analiza winna zawierać dane dotyczące każdego z tych elementów. Tymczasem w załączonej do decyzji o warunkach zabudowy analizie zawarte są tylko ustalenia wskazujące na dopuszczalny dach stromy i kąt jego nachylenia. Brak dalszych ustaleń dotyczących wysokość głównej kalenicy, czy kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Powyższe oznacza, że organy administracji nie dokonały w powyższym zakresie pełnej oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej. W orzecznictwie zauważa się, że analiza taka, jest obligatoryjnym i podstawowym, ale nie jedynym dowodem, jaki do dyspozycji mają organy administracji publicznej, orzekające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Należy podkreślić, że analiza taka, mimo znacznego stopnia formalizmu, pozostaje dowodem i jako taka podlega ocenie przez pryzmat art. 80 k.p.a., a rezultat takiej oceny powinien zostać odzwierciedlony zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji. Szczególny charakter tego dowodu powoduje, że organ administracji nie może ustalać samodzielnie, bez udziału urbanisty bądź architekta, okoliczności, które winny być stwierdzone w analizie. Nie oznacza to jednak, że organ jest związany ustaleniami analizy wówczas, gdy budzi ona zastrzeżenia co do rzetelności albo zgodności ustaleń ze stanem faktycznym. W takiej sytuacji nie tylko może, ale wręcz ma obowiązek weryfikacji poprawności analizy. Może wtedy korzystać ze wszelkich dostępnych dowodów, w szczególności uzyskując wyjaśnienia od autora analizy, przesłuchując świadków czy dokonując oględzin. W zależności od wyniku postępowania dowodowego, organ może stwierdzić, że ustalenia analizy są poprawne i w całości przyjąć je za podstawę ustaleń faktycznych, bądź też uznać, że sporządzona analiza jest niekompletna. W okolicznościach niniejszej sprawy organy uchybiły tym obowiązkom i nie dostrzegły wskazanych uchybień. Konieczne jest zatem rozważenie, czy wystarczające jest uzupełnienie analizy funkcji i cech zabudowy, czy wymagane jest sporządzenie nowej, rzetelnej i pełnej analizy. Przy czym powtórzyć należy, że zasadne jest opracowanie nowej części graficznej analizy i w dalszej kolejności części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, chociażby na jednej kopii mapy zasadniczej, ale spełniającej wymagania stawiane obu dokumentom. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie rodzaj podniesionych zarzutów, co do nieprawidłowości ustaleń organu, np. co do wysokości w kalenicy analizowanych budynków, szerokości linii zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy z rzeczywistością obligował organ II instancji do dokonania weryfikacji analizy urbanistyczno – architektonicznej i sprawdzenia, czy istotnie jest ona obarczona brakami, które wskazywał skarżący. W tym miejscu wskazać należy, że wbrew temu co podnosi skarżący, nowa zabudowa nie może kolidować z istniejącą na analizowanym terenie całościową zabudową mieszkaniową, obejmująca zabudowę szeregową, ale i domków jednorodzinnych wolnostojących. Funkcją zabudowy na przedmiotowym terenie jest bowiem zabudowa mieszkaniowa rozumiana szeroko, a nie tylko jako zabudowa szeregowa, skoro taka różnorodna zabudowa mieszkaniowa występuje na analizowanym terenie. Oznacza to, że przesłanka kontynuacji zabudowy winna odnosić się do całego analizowanego terenu, a nie tylko do tych fragmentów, których funkcja i cechy są zbieżne z planowaną inwestycją. Analiza zabudowy winna bowiem być dokonana na całym obszarze wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 1 i 5 ustawy oraz §3 ust. 2 rozporządzenia, a nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Z przepisów ustawy, ani rozporządzenia nie wynika również tak ścisłe i zawężające rozumienie pojęcia "dobrego sąsiedztwa" oraz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, na jaką wskazuje skarżący. Mając na uwadze powyższe wskazania, pogłębionej analizy oraz uzasadnienia wymagają ustalenia organu dotyczące dopuszczalnej wysokości budynków, wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, zwłaszcza w świetle stwierdzenia organów, że przekroczenie maksymalnych wskaźników nie będzie miało negatywnego wpływu na relacje przestrzenne w obszarze analizowanym. Zgodnie bowiem z §5 ust. 2, §6 ust. 2 i §7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innych parametrów, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zabudowy. Zauważyć należy, że przeprowadzona analiza, co do maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki projektowanego budynku nie objęła szczegółowo wszystkich obiektów znajdujących się na analizowanym terenie. Zatem niepełne są ustalenia organu, co do wyznaczonej przez nie średniej wysokości budynków. Zarzut ten dotyczy również niepełnych ustaleń organu, co do średniej szerokości elewacji frontowej oraz wielkości powierzchni zabudowy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny do ustalenia szerokości elewacji frontowej przyjęto dane dotyczące skrajnych segmentów budynków szeregowych. Powtórzyć należy, jak wskazano powyżej, że analiza funkcji i cech zabudowy winna obejmować wszystkie obiekty znajdujące się na całym obszarze analizowanym, a nie tylko obiekty o cechach najbardziej zbliżonych do projektowanego budynku. Wszystkie bowiem parametry, które należy ustalać na etapie warunków zabudowy wskazane w rozporządzeniu, mają istotne znaczenie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i nie może być wątpliwości co do prawidłowości ich ustalenia. Nie może być również wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej analizy w tym aktualności i prawidłowości podkładów mapowych na których ją wykonano. W tym miejscu zauważyć wypada, że zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 11 kpa, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W ocenie Sądu z brzmienia art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa wynika, że uzasadnienie decyzji organów nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony, ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97,: Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższy pogląd podziela. Z treści z art. 61 ust. 1 ustawy wynika, że działka na której planowana jest przedmiotowa inwestycja winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Okoliczność ta musi być spełniona najpóźniej w dacie orzekania o warunkach zabudowy. Dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. W wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., II OSK 9/10, LEX nr 953094, NSA stwierdził, że w każdej sprawie w zakresu ustalania warunków zabudowy konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, przy czym wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. przez drogę usytuowaną na działce prywatnej. Co do zasady możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. Takiej zgody brak w aktach niniejszej sprawy, zatem nie można przyjąć, że działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy. Okoliczność powyższa winna być jednoznacznie wyjaśniona, albowiem warunkuje ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Nie znalazły jednak uzasadnienia zarzuty skarżącego, co do nieprawidłowości w zakresie ustalenia stron postępowania. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły obszar oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, co wyznacza listę właścicieli nieruchomości sąsiednich, na które może mieć wpływ planowana inwestycja. Mając jednak na uwadze całokształt sprawy, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w celu uwzględnienia, przy podejmowaniu ponownego rozstrzygnięcia, uchybień organów administracji publicznej w zakresie wykładni i zastosowania wskazanych przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy konieczne będzie również szczegółowe odniesienie się do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji winne są uwzględnić okoliczności wskazane powyżej oraz uchybienia podniesione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdziwszy że opisane naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta, jak orzeczono w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a., jak orzeczono w punkcie II, a o wykonaniu w treści art. 152 p.p.s.a. (pkt III wyroku).