II SA/Po 585/16

Dnia 7 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 roku sprawy ze skargi M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia czerwca 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia kwietnia 2016 roku, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia 17 marca 2016 roku Marek i Justyna współwłaściciele samochodu marki Renault model Clio wezwali Starostę do zwrotu nadpłaty w kwocie 425,00 zł uiszczonej tytułem wydania karty pojazdu. Należność ustalono w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, co jest sprzeczne z treścią art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Dnia kwietnia 2016 roku Starosta odmówił zwrotu nadpłaty powołując się na fakt pobrania opłaty w oparciu o stan prawny sprzed dnia utraty mocy wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku powyższego zapisu, to jest dnia 1 maja 2006 roku. Ponadto zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji Podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, zatem w sprawie spełnione zostały powyższe przesłanki i z dniem grudnia 2015 roku upłynął termin zobowiązania. Powiat skonsumował również rzeczone środki dla celów realizacji zadań ustawowych powiatu i nie osiągnął z nich korzyści, dlatego nie pozostaje w stanie wzbogacenia. Z powyższym nie zgodzili się współwłaściciele przedmiotowego pojazdu wnosząc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie o uchylenie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji w całości i dokonanie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i zobowiązanie organu I instancji do zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Decyzji zarzucili: naruszenie art. 6, 7, 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organów władzy publicznej, niepodjęcie czynności w sprawie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu z urzędu w celu załatwienia sprawy w słusznym interesie strony; naruszenie art. 77 § 1 i 4 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominięcie faktów powszechnie znanych organom z urzędu; naruszenie art. 70 ust. 1, art. 72 ust. 1 i art. 79 ust. 2 Ordynacji Podatkowej poprzez przyjęcie, że opłata za wydanie karty pojazdu stanowi zobowiązanie podatkowe podlegające przedawnieniu; naruszenie art. 115 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że odnosi się on również do spraw zakończonych; naruszenie art. 60 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że opłata za wydanie karty pojazdu stanowi nieopodatkowane należycie świadczenie publicznoprawne, do których mają zastosowanie przepisy II działu Ordynacji Podatkowej. W uzasadnieniu podnieśli, że przepisy będące podstawą decyzji, w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 6/04, są niezgodne z art. 217 Konstytucji RP. Ponadto, akt organu narusza prawo wspólnotowe w art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (aktualnie art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – TUE). Natomiast w ustosunkowaniu do kwestii przedawnienia roszczenia wskazano, że regulacje przejściowe odnoszą się do spraw w toku, a nie spraw zakończonych, tak jak to ma miejsce w przypadku strony. Tymczasem uiszczona kwota nie stanowi nawet nadpłaty w rozumieniu Ordynacji Podatkowej. Nie zasługuje również na uwzględnienie argument, jakoby jedni obywatele nie byli ograniczani czasowo w zakresie zwrotu nadpłat, podczas gdy inni są ograniczani terminami, albowiem strona uiściła już opłatę, tyle że jej część została pobrana bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uzasadnił swoje stanowisko tym, że wprawdzie pobrano opłatę za wydanie karty pojazdu bez podstawy prawnej, jednakże bieg terminu przedawnienia dla wniosków o zwrot nadpłaty opłat za wydanie karty pojazdu rozpoczął się dopiero z dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, to jest z dniem 1 stycznia 2010 roku. W takim wypadku termin do złożenia wniosku o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu upłynął z dniem 1 stycznia 2015 roku. Skargą wniesioną do tutejszego Sądu skarżący Marek zaskarżył orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego żądając uchylenia decyzji organów I i II instancji i orzeczenia o obowiązku zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdy w kwocie 425,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia października 2005 roku do 30 dnia od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku w sprawie o sygnaturze akt U 6/04. Ponadto decyzjom zarzucił naruszenie: art. 70 ust. 1, 72 ust. 1, 79 ust. 2 Ordynacji podatkowej, poprzez przyjęcie, że opłata za wydanie karty pojazdu uiszczona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, stanowi zobowiązanie podatkowe podlegające przedawnieniu; art. 60 § 1, 61, 67 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że opłata za wydanie karty pojazdu uiszczona przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, stanowi nieopodatkowane należności publicznoprawne, do których mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej; art. 74a Ordynacji Podatkowej, poprzez nieokreślenie przez organ I instancji z urzędu wysokości nadpłaty powstałej w skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt U 6/04 i niepoinformowanie o tym strony; art, 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych, poprzez przyjęcie, że odnosi się on do spraw zakończonych; art. 7, 9 kpa poprzez niepodjęcie przez organ I instancji z urzędu czynności mających na celu udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co do tego, że roszczenie o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych może ulec przedawnieniu w świetle nowych przepisów ustawy o finansach publicznych. W przypadku, gdy do spornej opłaty zastosowanie miałyby mieć przepisy Ordynacji podatkowej o przedawnieniu roszczeń, zaskarżonym decyzjom zarzucił nierozpoznanie przez organ odwoławczy zarzutu strony odnośnie naruszenia art. 79 ust. 4 Ordynacji podatkowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że podtrzymuje w całości swoje stanowisko zawarte w odwołaniu z dnia kwietnia 2016 roku. Poza tym, w kwestii rozpoczęcia biegu terminu przedawniania od dnia stycznia 2015 roku organ dowolnie wyznaczył taki termin. W sprawie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej października 2005 r. organ powinien rozstrzygać stosując dotychczasowe przepisy - obowiązujące w momencie pobrania opłaty. Te natomiast nie regulowały przedmiotowej nadpłaty, jako nadpłaty w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i nie była ona obwarowana żadnym terminem przedawnienia. Tym samym w zaistniałym stanie faktycznym, nie mogą znaleźć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej zgodnie z którymi, prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Organ I instancji, przyjął bierną postawę, nie podjął żadnych starań, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i nie poinformował strony o tym, że ewentualne roszczenie o zwrot nadpłaty w świetle nowych regulacji prawnych, może ulec przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 218 ze zm.– dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia czerwca 2016 roku utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję Starosty Rawickiego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07) wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 t.j. ze zm.) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy - Ordynacja podatkowa, opłata ta nie ma bowiem charakteru podatkowego. W świetle powyższego organ I instancji winien był załatwić sprawę w drodze aktu lub czynności, co też czyni decyzję organu odwoławczego oraz decyzję ją poprzedzającą niezgodnymi z prawem. Jednakże Sąd tylko marginalnie nadmienia, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Relewantne dla stanowisk w sprawie jest orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. alt III SA/Lu 1117/15 (CBOSA), zgodnie z którym mimo, iż utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 roku, był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. Wymaga zaś podkreślenia, że analiza przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do wniosku, iż sędziowie zachowują uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami przy rozpoznawaniu spraw, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 3/00, ONSA 2000/4/136, z dnia 15 grudnia 2000 r., OPK 20/00, ONSA 2001/3/104; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 r., III KK 475/07, LEX nr 388535 oraz z dnia 26 września 2007 r., III KK 206/07, LEX nr 307755; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 roku, III SA/Wa 256/06, LEX nr 256457 oraz z dnia 29 grudnia 2005 roku III SA/Wa 3017/05, LEX nr 188452). Zarazem zwraca Sąd uwagę, że nabycie i przywóz przedmiotowych pojazdów nastąpił z innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej już po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej co jest istotne i z tego względu, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny z prawem unijnym. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przepisami unijnymi stała się przedmiotem wydanego w trybie prejudycjalnym postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C 134/07, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, a która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam zarejestrowany. W relacji prawa unijnego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa) prawa unijnego nad prawem krajowym. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem unijnym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku, III CZP 37/10, LEX nr 578583). Dodatkowo Sąd wskazuje na dominujące aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przepisy nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12, z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12, z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12, CBOSA). Takie stanowisko zaaprobował również Sąd Najwyższy stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12). Konsekwentnie, w sprawach dotyczących zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jeżeli opłata uiszczona została przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie stosuje się przedawnienia, w tym na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.). Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy do wystąpienia przez stronę z żądaniem zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego żądania takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, jako że przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Sąd chcąc rozwiać wątpliwości organu odwoławczego i skarżącego zwraca również uwagę, że nie znajdują podstaw prawnych wnioski wysnuwane przez organ odwoławczy jakoby bieg terminu przedawnienia miał rozpocząć się z dniem wejścia w życie znowelizowanej ustawy. Jest to wykładnia rozszerzająca dokonana w oparciu o nieumocowaną w prawie dyskrecjonalność organu. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organy administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na narusz3eniu przepisów procedury adm8inistracyjnej i wydaniu decyzji zamiast załatwieniu sprawy w drodze aktu lub czynności. W dalszej kolejności Sąd marginalnie pochylił się nad wykładnią spornego stanu prawnego, co nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.