II SA/Po 590/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego; oddala skargę Wojewoda zarządzeniem zastępczym z [...] marca 2013r. na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu Radnego Rady Miejskiej Pana M. K. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Wojewoda motywował, że M. K. jest Radnym Rady Miejskiej od dnia 21 listopada 2010 r. W dniu 11 kwietnia 2012 r. zawarł umowę dzierżawy od dnia 1 kwietnia 2012 r. do 1 kwietnia 2015 r., której przedmiotem jest działka gruntu oznaczona nr ewidencyjnym [...], położona w miejscowości H.S., która stanowi mienie komunalne Gminy. W dniu 18 czerwca 2012 r. Radny wystąpił z wnioskiem do Burmistrza o rozwiązanie umowy dzierżawy. Umowa dzierżawy została za zgodą obu stron rozwiązana z dniem 18 czerwca 2012r. Radny Rady Miejskiej dzierżawił w dniach od 1 kwietnia do 18 czerwca 2012 r. powyżej opisany grunt stanowiący mienie komunalne. Wojewoda stwierdził, że bezspornie do kategorii mienia komunalnego należy zaliczyć nieruchomości będące przedmiotem umowy dzierżawy z wyżej wymienionym Radnym. Zakres pojęcia działalność gospodarcza obejmuje także działalność w rolnictwie. Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat jest prowadzeniem działalności gospodarczej o której mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2007 r, (II OPS 1/07) nieistotne przy tym jest czy radny prowadzący gospodarstwo rolne i dzierżawiący nieruchomość rolną od gminy faktycznie uprawia dzierżawioną działkę i czy przynosi mu to rzeczywisty dochód. Jest to w każdym przypadku działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia gminy (wyrok NSA II OSK 1004/08 LEX Nr 1524). W dniu 2 stycznia 2013 r. Wojewoda skierował do Rady Miejskiej wezwanie do podjęcia w tej sprawie uchwały w terminie 30 dni od daty doręczenia. W porządku obrad XVIII Sesji Rady Miejskiej, która odbyła się w dniu 4 lutego 2013 r. umieszczony został punkt dotyczący podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Radnego Pana M. K. Po przeprowadzeniu głosowania uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu nie została podjęta. Uchwała rady gminy odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wyraża jedynie stanowisko rady w sprawie wezwania do podjęcia uchwały o określonej treści. Wobec niezastosowania się do wezwania z dnia 2 stycznia 2013 r. konieczne stało się wydanie zarządzenia zastępczego. W oparciu o przepis art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym, pismem z [...] marca 2013 r. Nr [...], Wojewoda powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenie zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego. Radny Rady Miejskiej M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] marca 2013 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że prowadzenie gospodarstwa rolnego jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 24f u.s.g. Wskazując na powyższe uchybienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący argumentował, że co prawda zgodnie z przepisem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności lecz sama ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia działalności gospodarczej. Czyni to przepis art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wprawdzie prowadzenie gospodarstwa rolnego polega na wytwarzaniu płodów rolnych w szerokim tego słowa znaczeniu, jednak przepis art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wyłączył z działalności gospodarczej działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa i warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Potwierdzeniem wyłączenia z pojęcia działalności gospodarczej, działalności rolniczej jest również okoliczność, że działalność rolnicza nie podlega wpisowi ani do ewidencji działalności gospodarczej, ani do Krajowego Rejestru Sądowego. Ponadto, należy zwrócić uwagę na ratio legis przepisu art. 24f u.s.g. - ustawodawca kierował się przede wszystkim chęcią wyeliminowania jakichkolwiek zachowań korupcyjnych, jak i nadużyć w relacjach władza - obywatel oraz tworzenia uprzywilejowanych grup, które w specjalny sposób mogłyby korzystać z ogólnospołecznego majątku. W rozpatrywanej sprawie trudno dopatrzeć się jakichkolwiek zachowań, które zmierzałyby do korupcyjnego, czy też uprzywilejowanego korzystania z majątku gminnego, bowiem dzierżawiona działka to ugór, nie nadający się do uprawy, wymagający jedynie nakładów, nie przynoszący żadnych korzyści materialnych, na którą to działkę nie było nikogo kto chciałby ją uprawiać. Nadto brak jest podstaw do pozbawienia mandatu radnego, bowiem umowa dzierżawy już nie obowiązuje, trwała tylko około 2 miesiące, a motywem jej zawarcia była jedynie chęć zagospodarowania gruntu leżącego odłogiem. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się nieuzasadniona. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zawiera rozstrzygnięcia, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Służą temu instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobodę wykonywania działalności gospodarczej. Bezspornie w niniejszej sprawie skarżący prowadzi gospodarstwo rolne w miejscu swojego zamieszkania. Będąc Radnym Rady Miejskiej od 21 listopada 2010 r. zawarł w dniu 11 kwietnia 2012r. umowę dzierżawy na okres trzech lat działki gruntu nr [...] o powierzchni 2,43 ha stanowiącej mienie komunalne Gminy. Pismem mieszkańców z 30 maja 2012r. Wojewoda został zawiadomiony o dzierżawieniu przez skarżącego nieruchomości stanowiącej mienie komunalne (k. 22). Pismem z 18 czerwca 2012r. skarżący wystąpił o rozwiązanie powyższej umowy, co nastąpiło za porozumieniem stron w tym samym dniu. Umowa trwała zatem tylko przez okres około trzech miesięcy i nie obowiązywała w dniu wydania zarządzenie zastępczego Wojewody. Według art. 24f ust. 1 powołanej ustawy "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu tej działalności". Wprowadzony zakaz opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: po pierwsze, prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, po drugie, wykorzystaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji pojęcia "działalność gospodarcza". Ustalając, zatem znaczenie tego pojęcia należy odwołać się do reguł wykładni systemowej, a więc sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013r., poz. 672 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07 wyjaśnił, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. NSA wskazał także, iż celem regulacji wprowadzających ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania". Porównując zakaz w ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej zawarty w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, który z zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby wymienione w jej art. 1 i 2 wyłącza działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, z zakazami wypływającymi z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (DZ.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (DZ.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), nasuwa się wniosek, iż zakazy ustaw samorządowych są bardziej restrykcyjne, albowiem radni, jakkolwiek mogą prowadzić działalność gospodarczą, w tym wytwórczą w rolnictwie, to jednak nie mogą tego czynić z wykorzystaniem mienia jednostek samorządu terytorialnego. NSA stwierdził także w powołanej uchwale, że nie każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24 f ust.1 ustawy. Mając, bowiem na uwadze cel tego zakazu nie można uznać, iż korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Także korzystanie z gruntu na podstawie prawa użytkowania wieczystego takiemu celowi nie zagraża, gdyż prawo to daje wieczystemu użytkownikowi uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu, skuteczne wobec osób trzecich i właściciela, aż do możliwości obrotu tym prawem bez zgody właściciela. Zgodnie z art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07 wiąże inne zwykłe składy orzekające sądów administracyjnych. W tej sytuacji ustalenie, że skarżący naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g jest w pełni uzasadnione. Wojewoda nie naruszył, zatem wymienionego przepisu. Przepis ten wyłączył możliwość wykorzystywania mienia komunalnego powierzonego do samodzielnego gospodarowania przez osoby wchodzące w skład organów stanowiących gmin, a także wykonujących funkcje organów wykonawczych. Orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu w pełni podziela również inne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 921/10, że wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest fakt korzystania z tego mienia. Prokonstytucyjna wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi także do wniosku, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, z tego powodu, iż naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel wprowadzenia tego zakazu, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów (wyr. NSA z 20 grudnia 2012r., II OSK 2818/12, LEX 1281481). Oznacza to, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało rozważyć okoliczności związane z prowadzeniem przez skarżącego zakazanej działalności gospodarczej, polegające na tym, że jedynie przez krótki okres dzierżawił grunty stanowiące mienie komunalne Gminy oraz sam wystąpił o rozwiązanie umowy dzierżawy mienia komunalnego. Zarządzenie zastępcze wojewody (uchwała rady) nie ma bowiem charakteru deklaratoryjnego, co także przemawia za tym, że wydając rozstrzygnięcie co do wygaśnięcia mandatu właściwy organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie skarżący podpisując umowę dzierżawy nieruchomości był radnym od około dwóch lat. Przyjąć zatem należy, że znane mu były wszystkie prawa i obowiązki wynikające z piastowania mandatu radnego, a zwłaszcza te, które dotyczą przesłanek wygaśnięcia tego mandatu. Z pełną świadomością zawarł umowę dzierżawy gruntu rolnego stanowiącego mienie komunalne, czego nie kwestionował. W ocenie Sądu nie ma również znaczenia fakt, że umowa trwała jedynie przez stosunkowo krótki czas, gdyż jej rozwiązanie nastąpiło trzy dni po wpłynięciu do Rady Miejskiej pisma od Wojewody w sprawie wyjaśnienia, czy skarżący jako Radny dzierżawi grunty gminy. Wobec powyższego rzeczywistym powodem rozwiązania umowy było postępowanie w sprawie prowadzenia przez Radnego działalności rolniczej na gruncie stanowiącym mienie Gminy. Wobec powyższego zgodnie z intencją ustawodawcy przyjąć należy, że prowadzenie przez skarżącego jako Radnego gospodarstwa rolnego na podstawie umowy dzierżawy, na gruntach stanowiących własność gminy, stanowi naruszenie art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. W okolicznościach sprawy nadrzędne jest bowiem zachowanie ochrony z jednej strony mienia publicznego przed wykorzystywaniem przez osoby, które sprawują mandat, a z drugiej strony – ochrona praw innych członków tworzących wspólnotę samorządową, którzy nie maja tak ułatwionego dostępu do korzystania z niego. W okolicznościach niniejszej sprawy nawet krótkotrwałe naruszenia zakazu przez Radnego nie może podważać celu wprowadzenia zakazu i powoduje skutku w postaci wygaśnięcia mandatu. Bezsporne jest także, że mimo informacji Wojewody, Rada Gminy nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wobec zaistnienia przesłanek z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prawidłowo zatem Wojewoda zastosował procedurę przewidzianą w treści art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, i wezwał Radę pismem dnia 2 stycznia 2013r. do podjęcia w zakreślonym 30-dniowym terminie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (D.U. z 2010, Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Z uwagi na niepodjęcie przez Gminę powyższej uchwały Wojewoda prawidłowo poinformował Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze podjęcia zarządzenie zastępczego w przedmiotowej sprawie (k. 12 akt sąd.), które następnie wydał w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie znalazły zatem potwierdzenia zarzuty skargi o błędnym zastosowaniu przez Wojewodę przesłanek art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustalenia faktyczne poczynione w tej materii przez organ nadzoru są kompletne, a dokonana ocena prawna prawidłowa. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego zarządzenia organu nadzoru. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł. jak w sentencji wyroku.