II OSK 1004/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Małgorzata Włodarska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Go 87/08 w sprawie ze skargi P. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. T. na rzecz Wojewody L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę P. T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym: P. T. został w dniu 12 listopada 2006 r. wybrany na radnego gminy O. i w dniu 27 listopada 2006 r. na sesji Rady Gminy złożył ślubowanie. W okresie od miesiąca marca 2005 r. do miesiąca maja 2007 r. dzierżawił on od Gminy O. działkę rolną o powierzchni 1,2064 ha, stanowiącą mienie komunalne tej Gminy, którą wykorzystywał do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wobec stwierdzenia tego faktu Wojewoda Lubuski wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego P. T.. Wobec niepodjęcia takiej uchwały Wojewoda wydał na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykorzystywaniem mienia gminy, w której został on radnym. Uzasadniając podjęte zarządzenie zastępcze organ powołał się na przepis art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i stwierdził, że wybrany w listopadzie 2006 r. radny powinien był w terminie do dnia 27 lutego 2007 r. zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystywaniem mienia Gminy O.. Nie rozwiązując w tym terminie umowy dzierżawy nieruchomości rolnej stanowiącej własność gminy i wykorzystując ją do prowadzenia gospodarstwa rolnego radny naruszył ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał on mandat radnego. Od powyższego zarządzenia zastępczego Wojewody Lubuskiego P. T. wniósł skargę. W skardze skarżący podważał stanowisko organu nadzoru twierdząc, że w okresie objętym dzierżawą, w którym jednocześnie pełnił mandat radnego, nie użytkował dzierżawionej nieruchomości, jak również nie osiągnął jakiejkolwiek korzyści majątkowej z istnienia umowy dzierżawy zawartej z Gminą O.. Skarżący wskazał, że przywołany przez organ przepis art. 24f ust. 1 ustawy nie wskazuje wprost na zakaz dzierżawienia nieruchomości, posługując się jedynie pojęciem "prowadzenia działalności gospodarczej". Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "działalności gospodarczej", jak również nie odsyła do innych przepisów prawa, z których można by wyprowadzić definicję tego pojęcia. W rozpatrywanej sprawie nie można zgodzić się z wypełnieniem ustawowej definicji pojęcia działalności gospodarczej zawartej w art. 2 ust. 1 prawa o działalności gospodarczej, z uwagi na niezarobkowy charakter dzierżawy. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim skargę oddalił. W motywach wyroku Sąd powołał się na stanowisko zajęte w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 1/07) stwierdzające, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem dzierżawionych gruntów rolnych będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd stwierdził, iż radni mogą prowadzić działalność gospodarczą, w tym wytwórczą w rolnictwie, lecz nie mogą tego czynić z wykorzystaniem mienia jednostek samorządu terytorialnego, w których uzyskali mandat radnego. Nie mogła zostać uwzględniona argumentacja skargi odnosząca się do nieuzyskania przez skarżącego korzyści finansowej z tytułu dzierżawy nieruchomości rolnej. Należy bowiem wskazać na cel uregulowania wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy zmierzający do wyeliminowania sytuacji, w których bezstronność radnego mogłaby być kwestionowana, a zatem nie jest istotne dla sprawy czy radny z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy osiągał korzyści majątkowe - z tegoż mienia gminnego, ale istotna jest okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne, a przedmiotowa działka stanowiąca własność Gminy O. stanowi jedynie część powierzchni tegoż gospodarstwa rolnego. Przepis art. 24f ust. 1 ustawy nie wymaga, aby działalność gospodarcza prowadzona była przez radnego wyłącznie w oparciu o mienie gminy, lecz - z wykorzystaniem mienia gminy. Wymieniony wyrok P. T. zaskarżył skargą kasacyjną. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wskutek błędnej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że dzierżawienie gruntu gminnego przez radnego tej gminy jest tożsame z prowadzeniem działalności gospodarczej, które uniemożliwia sprawowanie mandatu radnego, a także przez pominięcie kierunków interpretacyjnych zawartych w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/07), dotyczącym sankcji w przypadku przekroczenia przez członków organów samorządowych terminu do złożenia oświadczenia majątkowego. Uzasadniając ten zarzut skarżący podniósł, iż mimo dzierżawienia gruntu gminy nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem tego gruntu, gdyż był to nieużytek, niewykorzystywany rolniczo. Wobec tego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sprawie bezspornie zostało ustalone, że w dniu wyboru na radnego Gminy O. P. T. dzierżawił od tej gminy 1,2064 ha gruntu rolnego i umowy dzierżawy nie rozwiązał w terminie 3 miesięcy od uzyskania mandatu radnego. Jest on przy tym rolnikiem prowadzącym własne gospodarstwo rolne. W tej sytuacji ustalenie, że naruszył on zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest w pełni uzasadnione, a Sąd I instancji nie naruszył wymienionego przepisu przez jego błędną wykładnię. Wymieniony przepis wyłączył możliwość wykorzystywania mienia komunalnego powierzonego do samodzielnego gospodarowania przez osoby wchodzące w skład organów stanowiących gmin a także wykonujących funkcje organów wykonawczych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 2 kwietnia 2007 r. uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej o jakiej mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta - zgodnie z art. 269 p.p.s.a. - wiąże inne zwykłe składy orzekające sądów administracyjnych. Nie jest uzasadniony argument ze skargi kasacyjnej, że skoro skarżący faktycznie nie uzyskiwał korzyści z dzierżawionego gruntu, to nie naruszył on zakazu z omawianego przepisu. Skoro bowiem bezspornie prowadzi on gospodarstwo rolne i dzierżawi nieruchomość rolną od gminy, to bez względu na to, czy faktycznie uprawia on dzierżawioną działkę i czy przynosi mu to rzeczywisty dochód trafnie Sąd uznał, że prowadził on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Jak bowiem stwierdzono w wyroku WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 90/06, niepubl.) wypełnienie dyspozycji z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania czy bycia przedstawiciel w prowadzeniu działalności gospodarczej radny uzyskuje dochód czy inne korzyści, czy ich nie uzyskuje. Sam już fakt podjęcia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystywaniem mienia komunalnego "swojej" gminy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Zarzutu skargi kasacyjnej nie uzasadnia powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/07), który dotyczy kwestii niemających zastosowania w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 lipca 2004 r. (sygn. akt K 20/04, publ. OTK ZU-A 2004, nr 7, poz. 63) uznał ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych z wykorzystywaniem mienia gminy, w której zostali wybrani, za niebędące nadmiernymi. Z tych względów na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.