II SA/Po 601/13

Dnia 11 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania B. C. od decyzji Wójta Gminy C. z dnia (...) marca 2013 r., w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. C. na okres od (...) grudnia 2012 r. do (...) grudnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia (...) grudnia 2012 r. B. C. zwróciła się do Wójta Gminy C. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz swojego męża J. C. na okres od (...) grudnia 2012 r. do (...) grudnia 2014 r. W ramach prowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawczyni – B. C. jest osobą bezrobotną, która opiekuje się mężem posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od (...) grudnia 2012 r. do (...) grudnia 2014 r. Jest ona osobą pełnosprawną, która nigdy nie pracowała i zajmowała się domem i rodziną. Niepełnosprawność J. C. istnieje od marca 2008 r. natomiast znaczy stopień niepełnosprawność został stwierdzony od dnia (...) października 2008 r. Decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. Wójt Gminy C. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego B. C. wskazując, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie pozostającej w związku małżeńskim. Ponieważ wnioskodawczyni pozostaje w małżeństwie z J. C. brak było podstaw do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) grudnia 2012 r., wyjaśniając, że organ I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/2007 (Dz. U. Nr 138 poz. 872) oraz wyroków sądów administracyjnych, wskazał, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której ciąży obowiązkiem alimentacyjny, zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej ze względu na potrzebę opieki nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kolegium zobowiązało organ do uwzględnienia powyższego wykładni przepisów o pomocy społecznej. Decyzją z dnia (...) marca 2013 r. 2013 r., nr (...), Wójt Gminy C. ponownie odmówił przyznania B. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. C. na okres od (...) grudnia 2012 r. do (...) grudnia 2014 r. Wójt podtrzymał stanowisko, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie pozostającej w związku małżeńskim oraz podniósł, że zgodnie z art. art. 6 K.p.a. jest on zobowiązany do działania na podstawie przepisów prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. C. wskazując, że jest ona dla niej krzywdząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę powtórzyło dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśniło, że w decyzji z dnia (...) grudnia 2012 r. nakazano organowi I instancji ustalenie, czy skarżąca spełnia pozostałe – dotychczas nie analizowane – przesłanki nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia. Kolegium wskazało również, że Wójt odmówił zaakceptowania linii orzeczniczej sądów administracyjnych, co powoduje, że pomimo istnienia ustawowych obowiązków ignoruje on rozstrzygnięcie organu odwoławczego oraz wyroki sądów. Mając powyższe na względzie orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję z dnia (...) kwietnia 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. C. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 10, art. 12 oraz art. 138 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Kolegium wyjaśniło przy tym, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji merytorycznej naruszyłoby obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego B. C. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. C. wnioskowanego na okres od (...) grudnia 2012 r. do (...) grudnia 2014 r. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać, że ustawą z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zmieniony został przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący materialną podstawę rozpatrzenia wniosku skarżącej. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym, uwzględniając treść art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przyjąć należało, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku przez skarżącą. Zgodnie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez skarżącą, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej: (1) matce lub ojcu, (2) innym osobom, na których według przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59, ze zm.) spoczywa obowiązek alimentacyjny, oraz (3) opiekunowi faktycznemu dziecka. Osoba, która wymaga opieki, powinna przy tym posiadać orzeczenie o niepełnosprawności ze wskazaniem na potrzebę stałej lub długotrwałej opieki bądź też pomocy innej osoby, związanej ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, oraz potrzebę stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca zastrzegł jednak w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej powyżej ustawy, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje już w związku małżeńskim. Taka sytuacja, w ocenie Wójta Gminy C. miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z J. C.. Stąd brak było podstaw do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Z takim stanowiskiem organu I instancji, jak słusznie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie można się jednak zgodzić. W świetle przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny nie wynika jedynie z art. 128 Kodeksu, lecz także z art. 27 powołanego powyżej Kodeksu. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że małżonkowie są obowiązani, według sił oraz możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą założyli. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż pomiędzy małżonkami w czasie trwania małżeństwa istnieje więź alimentacyjna. Taki pogląd aprobowany jest zarówno orzecznictwie sądów powszechnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 07 lipca 2000 r., sygn. akt III CKN 1015/00, LEX 51875; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 1997 r., sygn. akt II CZ 55/97, LEX 50785; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 sierpnia 1990 r., sygn. akt I CR 422/09, LEX 3665), jak i sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 769/10, Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia .nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1266/10, tamże; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 05 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 319/09, tamże). Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności J. C. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazano także, iż w przypadku męża skarżącej należy korzystać z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji (usługi socjalne, opiekuńcze, terapeutyczne czy rehabilitacyjne, świadczone przez sieć instytucji pomocy społecznej). Mąż skarżącej wymaga również stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób ze względu na znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Dotychczasowe uwagi prowadzą zatem do wniosku, iż skarżąca w sposób niebudzący zastrzeżeń spełniała wymogi, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy o świadczenia rodzinnych. Sąd pragnie także wyraźnie podkreślić, iż w pełni podziela argumentację, jaką Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło w zaskarżonej decyzji. Organ ten trafnie powołał się na wyrok z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27 /2007, Dz. U. Nr 138 poz. 872, w którym Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1 powoływanej ustawy o świadczeniach za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na potrzebę sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wyrok ten miał wprawdzie charakter zakresowy, co oznacza, że przepis badany przez Trybunał Konstytucyjny nie został uchylony w całości, lecz jego pewien sposób interpretacji został uznany za niedopuszczalny w świetle przepisów Konstytucji RP. Nie zmienia to jednak faktu, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP mają charakter powszechnie obowiązujący i są ostateczne. Organy administracji publicznej powinny zatem uwzględniać ich treść w procesie stosowania prawa. Z tego też powodu wziąć trzeba pod uwagę konkluzje Trybunału, który orzekał wprawdzie tylko w stosunku do art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy, lecz rozstrzygnięcie to niewątpliwie oddziałuje także na niniejszą sprawę. Jeżeli bowiem w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. uznano pozbawienie osób niebędących rodzicami dziecka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za nielegalne zróżnicowanie podmiotów prawa, to tym bardziej należy przychylić do stanowiska, że podobnie nieuprawniony charakter miała odmowa przyznania tego świadczenia osobie, sprawującej opiekę nad swoim małżonkiem. Trzeba bowiem zauważyć, że przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym, choć przyznają środki finansowe osobie pomagającej, to jako instytucja nakierowane są jednak głównie na dobro osoby wymagającą wsparcia. Tymczasem akceptacja poglądu organu I instancji prowadziłaby do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji osób niepełnosprawnych. Jeśli bowiem osoba, wymagająca pomocy, pozostawałaby w związku małżeńskim, to nie mogłaby ona uzyskać wsparcia ani od osoby, na której ciąży w stosunku do niej obowiązek alimentacyjny, ani też od małżonka. Trudności takich nie doświadczyłaby jedynie osoba niepozostająca w związku małżeńskim. Ten wniosek nie daje się jednak pogodzić założeniem o racjonalności ustawodawcy. Pogląd powyższy spotkał się z pełną aprobatą judykatury (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1000/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, tamże; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 61/10, tamże). Przedstawione powyżej uwagi prowadzą do wniosku, że sens art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej polega jedynie na wskazaniu, że ciężar opieki nad niepełnosprawną osobą spoczywa przede wszystkim na jej małżonku. W wyniku zawarcia małżeństwa ustaje wobec tego podstawa do uzyskania świadczenia przez osobę, która dotychczasowo pomagała niepełnosprawnemu, lecz zarazem prawo do otrzymania tego świadczenia nabywa małżonek. Taka wykładnia koresponduje też z podkreśleniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. szczególnej doniosłej społecznie roli, pełnionej w ramach obowiązku alimentacyjnego. Konkluzja ta znajduje ponadto swoje odzwierciedlenie także w art. 18 Konstytucji RP, na mocy którego małżeństwo i rodzina wzięte są pod ochronę Rzeczypospolitej Polskiej. Słuszność uwag odnoszących się do meritum rozpatrywanej sprawy nie zmienia jednak w ocenie Sądu faktu, iż przy wydawaniu decyzji z dnia (...) stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jeżeli decyzję wydana jest z naruszenie przepisów procedury, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uregulowanie to ma charakter szczególny wobec ogólnej zasady, iż organ II instancji rozpatruje sprawę merytorycznie, co znajduje swój wyraz w art. 138 § 1 K.p.a. Jak wyjaśnia się w doktrynie, zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. może mieć miejsce jedynie wyjątkowo, gdy niemożliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ II instancji musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011, Nr 4, s. 9 i n.). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonywaną przez Wójta Gminy C., nie wskazując na jakiekolwiek naruszenia przepisów postępowania, jakich miał dopuścić się organ I instancji. Podkreślić należy, iż przedmiotowa sprawa była już wcześniej przedmiotem kontroli ze strony Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Należy zatem w konsekwencji dojść do wniosku, iż organ w sposób nieuzasadniony – słusznie uchylając decyzję Wójta Gminy C. – przekazał sprawę ponownie do rozpoznania organowi I instancji, gdy tymczasem powinien był orzec merytorycznie. W rezultacie został naruszony art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 i 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium powinno uwzględnić dotychczasowe uwagi Sądu, zwłaszcza te, odnoszące się do właściwego zakończenia postępowania odwoławczego i konieczności wydania przez organ odwoławczy orzeczenia reformacyjnego po ewentualnym przeprowadzeniu postępowania uzgadniającego w niezbędnym zakresie. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.