II SA/Po 609/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 sierpnia 2018 r. wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. /-/ J. Zieliński W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki drogi gminnej, bliżej opisaną w rubrum niniejszego postanowienia, Gmina S. (reprezentowana przez pełnomocnika procesowego) zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca Gmina podniosła, że obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki jest drogą publiczną, z której korzysta nieograniczona liczba użytkowników, a więc jest "obiektem użyteczności publicznej"; jego rozbiórka nie spowoduje skutków jedynie w odniesieniu do majątku zobowiązanej Gminy, lecz odbędzie się ze szkodą dla społeczności lokalnej, która pozbawiona zostanie elementu infrastruktury komunikacyjnej. Ponadto skarżąca podniosła, że wniosek uzasadniony jest również tym, że wykonanie decyzji może doprowadzić Gminę o poniesienia nieuzasadnionych wydatków w sytuacji, w której nie jest ona sprawcą samowoli budowlanej, jak również, że skutki wynikające z wykonania rozbiórki będą trudne do odwrócenia, bowiem zniknie droga publiczna jako obiekt budowlany, zaś jej ponowne wybudowanie będzie utrudnione ze względu na konieczność zaplanowania stosownych wydatków w tym zakresie, zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych. Storna zwróciła także uwagę na "pierwszeństwo w dokonywaniu wydatków z budżetu Gminy", jednak nie sprecyzowała, jak takie "pierwszeństwo" się przedstawia w tym konkretnym wypadku. [...]WINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, nie wypowiedział się odrębnie w przedmiocie zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności administracyjnej (lub też innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest zaistnienie okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a zatem okoliczności wyjątkowych. Sąd rozstrzyga w tym przedmiocie na podstawie wniosku skarżącego oraz materiału dowodowego sprawy, przy czym uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej (zob. np. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt FZ 495/04, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, warunkiem wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nawet bowiem, jeżeli rozstrzygnięcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie w pełni opiera na zasadzie skargowości (por. postanowienie NSA z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 370/11 – dostępne jw.), to jednak wciąż postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego. W konsekwencji sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści tego wniosku, mając na uwadze całokształt okoliczności wynikających z akt sprawy. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, to czy żądnie zostanie uwzględnione zależy między innymi od tego, czy akt ten jest wykonalny i czy jego wykonanie wywołuje bezpośredni skutek w postaci zagrożenia dóbr wymienionych w przywołanym przepisie. Wobec powyższego uznać należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego bądź innego aktu w granicach sprawy służy zapobieżeniu wyrządzenia znacznej szkody lub możliwości powstania skutków trudnych do odwrócenia, gdyby okazało się, że w wyniku uwzględnienia skargi ten akt zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt II OZ 1143/08 – dostępne jw.). Idąc dalej, warto podkreślić, że rozbiórka obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jednakże analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, więc powinny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II OZ 1099/14 – dostępne jw.). W przedmiotowej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji [...]WINB został zwięźle, lecz przekonująco umotywowany, wobec czego Sąd był w stanie zweryfikować jego merytoryczną zasadność. Powołane przez stronę argumenty w części mają ogólny charakter – jak np. twierdzenia dotyczące "pierwszeństwa" wydatków z budżetu Gminy, jak również nie podano wysokości szacowanych wydatków związanych z rozbiórką istniejącej drogi i wybudowaniem nowej – jednak ich zasadniczy trzon sprowadza się do wykazania, że rozbiórki spowoduje ustanie bytu fizycznego obiektu budowlanego w postaci drogi publicznej, która jest niezbędna dla zapewnienia komunikacji mieszkańcom gminy (czy szerzej – użytkownikom dróg gminnych). Są to niewątpliwie trudne do odwrócenia skutki, co najmniej w krótkiej perspektywie czasowej. Realizowanie przez gminę zadań publicznych, w tym również w zakresie utrzymania gminnych dróg publicznych, wiąże się bowiem planowaniem finansowania określonych inwestycji w ramach danego rodzaju wydatków, przestrzeganiem dyscypliny budżetowej i zasad zamówień publicznych. Trzeba zaś mieć na uwadze, że według uzupełnionej ekspertyzy technicznej roboty budowlane dotyczące usunięcia stanu niezgodnego ze sztuką budowlaną obejmować powinny całkowitą rozbiórkę nawierzchni, likwidację istniejącego odwodnienia oraz wykonania robót drogowych, kanalizacyjnych i energetycznych. W tym względzie należy podkreślić, że utrzymana w mocy przez [...]WINB decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2018 r. dotyczy rozbiórki drogi gminnej w ciągu ul. [...] w [...] w gminie [...] – drogi gminnej klasy D długości ponad 300 m o nawierzchni utwardzonej kostką brukową, z odwodnieniem wód opadowych (5 studni chłonnych). Droga ta funkcjonuje w układzie komunikacyjnym z drogą krajową nr [...] (ul. [...]) i innymi drogami gminnymi klasy D (ul. [...] i ul. [...]). Taki stan faktyczny wynika z ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego drogi z 10 lipca 2013 r. oraz jej uzupełnienia z 17 października 2013 r. (dokumentacja zawarta w aktach postępowania administracyjnego). Jest to zatem inwestycja znacznych rozmiarów, która łączy ul. [...] z ul. [...] oraz stanowi dojazd do posesji znajdujących się przy ul. [...], w tym do nieruchomości oznaczonej nr [...], należącej do inicjatora postępowania naprawczego. Skutek polegający na niemożności korzystania z drogi – i to nawet takiej, która jest konstrukcyjnie wadliwa i w złym stanie technicznym, jednak niewyłączonej z użytkowania – w razie ewentualnej rozbiórki jest oczywisty, bowiem niezależnie od długości trwania robót polegających na wybudowaniu nowej drogi, tego rodzaju roboty budowlane spowodują niewątpliwie istotne problemy komunikacyjne co najmniej dla właścicieli posesji znajdujących się przy tej drodze. Sąd administracyjny przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji powinien wyważyć interesy wszystkich stron postępowania (por. postanowienie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OZ 24/18 – dostępne jw.). Wobec powyższego tutejszy Sąd zauważa, że najbardziej zainteresowana część społeczności lokalnej – właściciele posesji sąsiadujących z przedmiotową drogą – pomimo stwierdzonego złego stanu technicznego drogi i postępującej degradacji jej konstrukcji oraz związanych z tym skutków, jest przeciwna rozbiórce. Należy to rozumieć w ten sposób, że sprzeciw budzi usunięcie istniejącej nawierzchni drogi i infrastruktury drogowej bez powiązania z takich robót z wykonaniem nowej nawierzchni. Nawet sam inicjator postepowania legalizacyjnego (właściciel okresowo zalewanej posesji nr [...] znajdującej się przy tej ulicy) domaga się nie tyle rozbiórki drogi, co wykonania naprawy tej drogi i usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Tymczasem – co warto ponownie przypomnieć – roboty budowlane w tym względzie obejmować powinny całkowitą rozbiórkę nawierzchni, likwidację istniejącego odwodnienia oraz wykonania robót drogowych, kanalizacyjnych i energetycznych. Skala inwestycji, jakiej powinna dokonać Gmina, jest w tym wypadku duża i pociąga za sobą wysokie ryzyko co najmniej częściowego wyłączenia poszczególnych odcinków tej drogi z możliwości eksploatacji przez uczestników ruchu drogowego. Z kolei samo wykonanie nowej nawierzchni czy też wybudowanie nowej drogi wymaga od Gminy odpowiednich działań formalno-organizacyjnych, jak i zachowania procedur wynikających z ustawy o finansach publicznych i prawa zamówień publicznych. Okoliczność ta również przemawia za uznaniem, że przedmiotowa droga, pomimo kwalifikowania się do całkowitej rozbiórki jej nawierzchni, stanowi wciąż obiekt stanowiący wartościowy element infrastruktury komunikacyjnej służący użytkowi publicznemu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. /-/J. Zieliński