II SA/Po 614/13

Dnia 16 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi K.J. i A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 25 marca 2013 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 25 marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej powoływane jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Geodezji i Katastru Miejskiego "Geopoz" w Poznaniu (powoływanego dalej jako "Dyrektor Geopoz") z dnia 7 stycznia 2013 r. nr [...], którą zobowiązano K.J. i A.J. do wniesienia opłaty adiacenckiej w wysokości 6062,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w Poznaniu w rejonie ulicy D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb U., arkusz mapy [...], działka [...], na skutek jej podziału na działki nr [...], [...] i [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 2 września 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania ustalił na wniosek K.J. i A.J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej przewidzianych do realizacji na terenie działki [...] po jej podziale (k. 6-10 akt administracyjnych). Decyzją z dnia 16 kwietnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Geopoz orzekł o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...] (k. 1-2 akt administracyjnych). Pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. nr [...] Dyrektora Geopoz wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki [...] (k. 24 akt administracyjnych) i następnie powołał rzeczoznawcę majątkowego D.Z. (k. 27 akt administracyjnych). Decyzją z dnia 7 stycznia 2013 r. nr [...] Dyrektor Geopoz, działając na podstawie art. 98a ust 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., powoływanej dalej jako "u.g.n.") oraz § 9 uchwały Rady Miejskiej Poznania nr XXXII/177/91 z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno - Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ ze zm. oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/444/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1716) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 6062,10 zł z tytułu podziału działki nr [...] i do wniesienia jej zobowiązał K.J. i A.J.. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Geopoz wyjaśnił, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyla zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Następnie Dyrektor Geopoz zaznaczył, że ustalanie opłat adiacenckich należy do zadań Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, a Dyrektor Zarządu załatwia indywidualne sprawy z tego zakresu zgodnie z uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 22 czerwca 2004 r. nr XLVII/514/IV/2004 w sprawie zmiany uchwały o przekształceniu Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., Nr 125, poz. 2557 ze zm.). Organ nadmienił też, że zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. W uchwale nr XUI/444/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału Rada Miasta Poznania uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Organ wskazał, że w tych okolicznościach pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. nr [...] zawiadomiono właścicieli nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto poinformowano strony o treści art. 98a ust 1, 1a i art. 147 u.g.n., o treści uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r., nr XLII/444/IV/2004 oraz o zasadach doręczeń pism w toku postępowania administracyjnego (art. 41-44 K.p.a.). Przechodząc do przebiegu postępowania Dyrektor Geopoz wyjaśnił, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n.). Ostatecznym postanowieniem z dnia 10 września 2012 r. nr [...] organ powołał rzeczoznawcę D.Z.. Sporządzony przez nią w dniu 4 października 2012 r. operat szacunkowy zweryfikowano badając jego zgodność z art. 98a ust. 1 oraz rozdziału 1 działu IV u.g.n., przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej powoływanego jako "r.w.n.") oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Wyceniając nieruchomość rzeczoznawca skorzystała z przysługującego jej prawa wstępu na nieruchomość oraz dokonywania niezbędnych czynności związanych z szacowaniem. Ustaliła, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nieruchomość nie była objęta obowiązującym planem miejscowym. W tych okolicznościach jej przeznaczenie ustaliła na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 2 września 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej. Dyrektor Geopoz stwierdził, że ustalenia rzeczoznawcy w tym zakresie są zgodne ze stanem prawnym. Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 154 ust 1 u.g.n. rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dyrektor Geopoz wskazał, że rzeczoznawca dokonała oszacowania wartości nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Jego zdaniem podejście porównawcze mogło być zastosowane, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Następnie organ szeroko powołał ustalenia dotyczące czynników uwzględnionych przy wycenie nieruchomości przez rzeczoznawcę. W konkluzji uznał, iż szacowanie zostało przeprowadzone właściwie. Zwłaszcza uwzględniono szczególne cechy nieruchomości i jej otoczenia. Dyrektor Geopoz, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił też, że rzeczoznawca majątkowy autonomicznie dokonuje doboru nieruchomości, których ceny transakcyjne porównuje z nieruchomością wycenianą, kierując się własnym rozeznaniem i postępując w zgodzie z przepisami prawa. W przypadku, gdy nieruchomości porównywane nie odpowiadają idealnie pod względem kryteriów wycenianej nieruchomości, rzeczoznawca zgodnie z przepisami korzysta z wskaźników korygujących, przy pomocy których koryguje się różnice stanów w ramach przyjętych atrybutów wartościujących poszczególne transakcje. Przyjmując takie stanowisko za punkt wyjścia Dyrektor Geopoz stwierdził, że prawidłowym było przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównań transakcji nieruchomościami podobnymi z ostatnich dwóch lat, które to nieruchomości odpowiadały nieruchomości wycenianej wielkością, przeznaczeniem w aktach planistycznych ora charakterystyką. Dalej organ zaznaczył, że w dniu 29 listopada 2012 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem K.J. oraz rzeczoznawcy D.Z. Strona poinformowała, że nie zgadza się na ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości wynikającej z wartości określonych w operacie szacunkowym, ponieważ jej sąsiadom - właścicielom działki nr [...], w wyniku podobnego podziału nieruchomości, ustalono opłatę adiacencką w niższej wysokości. Biegła wyjaśniła, że operat szacunkowy sporządzony w marcu 2012 r. przez innego rzeczoznawcę, został jej przez niego udostępniony do wglądu. Jak zauważyła, jedna z transakcji pochodziła z czerwca 2010 r. i rzeczoznawca majątkowy mógł ją przyjąć, ponieważ zawarta została w okresie dwóch lat poprzedzających sporządzenie przez niego wyceny. Biegła nie mogła uwzględnić tej transakcji w operacie sporządzonym w październiku 2012 r., ponieważ termin jej zawarcia wykraczał poza okres dwóch lat. Na rynku zaistniały bowiem nowe transakcje, z których wybrała jedną dotyczącą nieruchomości najbardziej podobnej do szacowanej. Biegła wyjaśniła, że jedynie wyjątkowo, gdy brak jest wystarczającego materiału do porównań, można rozszerzyć okres analizy do ponad dwóch lat, co nie wystąpiło przy sporządzaniu przez nią wyceny. W konkluzji uzasadnienia decyzji Dyrektor Geopoz stwierdził, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami. Operat jest logiczny i spójny, a wynikające z niego wartości wiarygodne. Dlatego przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości według stanu przed podziałem wynosi 632968,00 zł, a według stanu po podziale wynosi 653175,00 zł, a zatem wartość nieruchomości wzrosła o 20207,00 zł, czyli zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikające z przepisów art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. Zgodnie z powołaną uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r., opłata adiacencka stanowi 30% kwoty 20207,00 zł, o którą wzrosła wartość nieruchomości w wyniku podziału, a zatem wynosi 6062,10 zł. Odwołanie od decyzji złożyli K.J. i A.J.. Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazali, że nie zgadzają się z wydanym rozstrzygnięciem. Motywując swe stanowisko podkreślili, iż w połowie 2012 r. podobną decyzję o opłacie adiacenckiej jako pierwsi otrzymali ich sąsiedzi - właściciele działki [...], która jest oddalona o około 65 m i jest większa o około 10 m. Decyzje podziałowe dotyczące działek [...] i [...] zostały wydane tego samego dnia, również zakupu powyższych nieruchomości dokonano w tym samym czasie - w 2006 r. Wysokość opłaty adiacenckiej naliczonej dla sąsiadów to około 3000 zł. Oznacza to, że na przestrzeni paru miesięcy wydano dla podobnych działek dwie różne decyzje co do wysokości opłaty adiacenckiej. Skarżący podnieśli, że różnica jest bardzo znacząca i sprzeczna z trendem na rynku nieruchomości, który to rynek obecnie boryka się z kryzysem. Ich zdaniem opłata adiacencka powinna być podobna jak w przypadku nieruchomości sąsiednich, a tymczasem jest dwukrotnie wyższa. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., 267, ze zm. – powoływanej dalej jako "K.p.a.") Kolegium podkreśliło, że warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej jest wystąpienie trzech przesłanek: pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości, wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale oraz obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Następnie organ odwoławczy wskazał, że fakt podziału nieruchomości w dniu 16 kwietnia 2010 r. jest okolicznością niesporną. Nie ulega też wątpliwości, że w chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości. W konsekwencji w dniu 4 kwietnia 2012 r. Dyrektor Geopoz wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W tych okolicznościach – zdaniem Kolegium – istotna sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość nieruchomości. Okoliczność ta nie budziła wątpliwości organu odwoławczego. Wskazano, że rzeczoznawca zastosował metodę porównania dla wyceny nieruchomości przed podziałem i korygowania ceny średniej. Ustalił, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nieruchomości nie były objęte były planem miejscowym, zaś podział nastąpił w oparciu o ustalone wcześniej dla nieruchomości warunki zabudowy, które zadecydowały o przeznaczeniu nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie Kolegium operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Dobór metody był prawidłowy, gdyż w przypadku większych nieruchomości łatwiej dokonać wyboru podobnych transakcji. W przypadku działek mniejszych z uwagi na większą ilość transakcji metoda korygowania ceny średniej jest bardziej uzasadniona. Zdaniem Kolegium operat należało ocenić jako rzetelny. Ustalenia co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) zawarte w dowodzie (opinii) są poparte dokumentami. Dokumentacja zawiera opis nieruchomości oraz mapę zasadniczą. Biegły dla celów wyceny nieruchomości przed podziałem dokonał wyceny nieruchomości z uwzględnieniem ich przeznaczenia i ich części w miejscowych aktach planistycznych. Przyjął do wyceny dużą część nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne z terenów miasta, a następnie wybrał 3 podobne zgodnie z metodą porównania parami. Opisał cechy oraz wskazał ich procentowy udział w ogólnej skali wartości nieruchomości Następnie trzy podobne nieruchomości porównywał z wycenianą i za pomocą poprawek kwotowych ustalał wartość końcową. Suma 3 cen jednostkowych po skorygowaniu i obliczeniu średniej arytmetycznej dało w efekcie wartość za metr kwadratowy. Następnie biegły wymnożył tak otrzymaną średnią z powierzchnią nieruchomości przed podziałem i otrzymał wartość jednostkową dla wycenianej części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową. Dalej organ wskazał, że "Wyceniając nieruchomości po podziale biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej w wyniku występowania wielu transakcji na rynku lokalnym. Biegły najpierw obliczył cenę średnią w oparciu o cenę minimalną i maksymalną w kwocie oraz granicę współczynników korygujących. Opisał cechy, a następnie dokonał wyceny poszczególnych nieruchomości powstałych po podziale w oparciu indywidualne cechy każdej działki. Obliczenia w tej części są poprawne". Dalej Kolegium wskazało, że analiza operatu dokonana przez organ pierwszej instancji pozwala uznać, że opinia zawiera pełne informacje, a dowód ten jest sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Ogólne tendencje oraz nieruchomości przedstawione przez biegłego na rynku nieruchomości nie odbiegają od rzeczywiście zaistniałych stanów na rynku nieruchomości. Dokonany wybór przez biegłego jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne, tj. podobne nieruchomości. Operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegły wziął do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką możliwość weryfikacji przez strony i organ dokonanych obliczeń. Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca przeanalizował transakcje zaistniałe w okresie ostatnich dwóch lat, a do porównań wybrała transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej przystających swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianych. W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu odpowiednich metod, biegły bez błędów rachunkowych i zgodnie z przyjętą metodyką dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. W ocenie kolegium pozyskane przez rzeczoznawcę wyniki w postaci wartości rynkowych dzielonej nieruchomości, stanowią najbardziej prawdopodobne jej ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, gdzie najliczniejszą liczbę transakcji odnotowuje się wśród gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek podziału wycenianej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. Kolegium stwierdziło też, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Organ odwoławczy wskazał następnie, iż sposób wyceny w zakresie chociażby powstałych działek po podziale jest zgodny z logiką i metodologią wyceny. Biegły wyceniał całość nieruchomości przed podziałem w oparciu o powierzchnię i jej przeznaczenie i taki sam sposób wyceny zastosował dla nieruchomości powstałych po podziale. Zdaniem Kolegium "na wartość całości nieruchomości muszą składać się poszczególne działki, bowiem podział został realizowany przez wnioskodawcę z wyraźnym podziałem działek na kilkanaście działek o mniejszej powierzchni, na których można wybudować (np. na każdej z działek budowlanych) budynek mieszkalny. Stąd taka wartość działki jest z całą pewnością inna niż jedna działka na której można faktycznie wybudować tylko jeden dom". Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji dołożył należytej staranności w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy i przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której strona postępowania mogła złożyć swoje zastrzeżenia wobec operatu szacunkowego a także uzyskać wyjaśnienia rzeczoznawczy dotyczące wyceny. Zdaniem Kolegium z tego powodu za nieuzasadnione należy uznać zarzuty podniesione w odwołaniu, iż sąsiednia nieruchomość została wyceniona znacznie niżej niż działka odwołujących się. Kwestia ta została już bowiem wcześniej wyjaśniona. Organ odwoławczy wskazał, że na inną wycenę sąsiedniej nieruchomości niewątpliwy wpływ miało położenie nieruchomości skarżących, bezpośrednio przy ulicy, w przeciwieństwie do nieruchomości wskazanej przez stronę. W skardze K.J. i A.J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że decyzja Kolegium została napisana bardzo pochopnie i lakonicznie, prawdopodobnie w pospiechu z uwagi na dużą ilość załatwianych spraw. Organ wskazuje, że "biegły oszacował wartości nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami i korygowania ceny średniej" oraz "wyceniając nieruchomości po podziale biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej". Skarżący wskazali, że w rzeczywistości organ pierwszej instancji w swojej decyzji ustalił, że w operacie szacunkowym wykorzystana została jedynie metoda porównywania parami. K.J. i A.J. zauważyli też, że Kolegium ustaliło, iż: "podział został realizowany przez wnioskodawcę z wyraźnym podziałem na kilkanaście działek o mniejszej powierzchni", gdy tymczasem organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 kwietnia 2010 r. znak [...] zatwierdził podział działki [...] na trzy działki: [...], [...], [...]. W ocenie skarżących tak duża niespójność pomiędzy treścią decyzji a stanem faktycznym dowodzi, że Kolegium nie zapoznało się wnikliwie z aktami sprawy. Do wydania decyzji posłużono się wzorem decyzji w formie elektronicznej w podobnej sprawie wydanej wcześniej, zakładając a priori utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Skarżący podkreślili, że Kolegium, które jest organem wyższego stopnia, nie może sobie pozwolić na zbyt pobieżne rozpatrywanie odwołania. Istotą działania Kolegium jest kontrola instancyjna obejmująca zarówno legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również dokonanie oceny stanu faktycznego. Treść zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ odwoławczy niedostatecznie i jednostronnie wyjaśnił okoliczności sprawy. Niezależnie K.J. i A.J. przedstawili pod adresem zaskarżonej decyzji kilka zarzutów. Wskazali na naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), poprzez nierówne traktowanie obywateli. Dla właściciela działki [...], położonej przy ul. D. w Poznaniu, z której wydzielone zostały działki [...], [...] i [...], w niemalże identycznej sytuacji, naliczona została pół roku wcześniej opłata adiacencka o wartości dwa razy niższej. Ich zdaniem decyzja jest też niezgodna z art. 4 i art. 154 u.g.n. oraz § 26 r.w.n. W operacie szacunkowym błędnie dobrane zostały nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a czas analizy transakcji na rynku nieruchomości w sposób nieuzasadniony przepisami prawa zawężono do dwóch lat. Zdaniem K.J. i A.J. naruszono także prawo poprzez niezastosowanie art. 157 u.g.n., który wskazuje, że w przypadku, kiedy dwa operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie organu dla dwóch odrębnych nieruchomości, które spełniają kryterium nieruchomości podobnej różnią się znacznie od siebie, organ powinien dokonać oceny prawidłowości operatów szacunkowych zgodnie z cytowanym wyżej artykułem. Wreszcie, skarżący zarzucili naruszenie art 7 Konstytucji RP oraz § 133 - § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908). Wskazali oni, że Dyrektor Geopoz powołuje się na uchwały nie podając ich późniejszych zmian oraz takie, w które odnoszą się do przepisów niezgodnych z ustawą (art. 98 ust 4 u.g.n., zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz podkreśliło, że w sprawie zachodziły przesłanki do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Operat sporządzony na potrzeby postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego nie budził zastrzeżeń pod względem formalnym, został wykonany zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki i w sposób właściwy wykazał wartość nieruchomości przez i po podziale. Kolegium wskazało, że skarżący na poparcie swoich twierdzeń nie wskazują żadnych konkretnych uchybień ani też nie przedłożyli kontr-operatu, mogącego stanowić dowód w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 25 marca 2013 r. nr [...] zawiera wady, które uzasadniają jej uchylenie w świetle art. 7 i 77 K.p.a. Zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Obowiązane są także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 K.p.a.) Nadto organy administracji obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) Analiza treści uzasadnienia decyzji Kolegium usprawiedliwia obawy skarżących, że ich sprawa w istocie nie została rzetelnie rozpoznana. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, pomimo, że jest obszerne i szeroko przytoczono w nim przepisy prawa, nie odnosi się do wszystkich aspektów niniejszej sprawy, zaś w niektórych fragmentach odwołuje się do stanu faktycznego, który sprawy tej nie dotyczy. I tak w decyzji Kolegium, w części w jakiej organ ten weryfikował prawidłowość postępowania rzeczoznawcy znalazły się takie wypowiedzi jak: "Biegły oszacował wartości nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami i korygowania ceny średniej" oraz, że "Wyceniając nieruchomości po podziale biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej w wyniku występowania wielu transakcji na rynku lokalnym. Biegły najpierw obliczył cenę średnią w oparciu o cenę minimalną i maksymalną w kwocie oraz granicę współczynników korygujących". Dodatkowo organ odwoławczy wskazuje, że na wartość całości nieruchomości muszą składać się poszczególne działki, bowiem podział został realizowany przez wnioskodawcę "z wyraźnych podziałem działek na kilkanaście działek o mniejszej powierzchni, na których można wybudować (np. na każdej z działek budowlanych) budynek mieszkalny. Stąd taka wartość działki jest z całą pewnością inna niż jedna działka na której można faktycznie wybudować tylko jeden dom" (pisownia oryginalna). Tymczasem z opinii biegłej (str. 9 opinii) jednoznacznie wynika, że biegła szacowała nieruchomości podejściem porównawczym wybierając spośród trzech metod wyceny (tj. metoda porównywania parami, metoda korygowania ceny średniej, metoda analizy statystycznej rynku) metodę porównywania parami. Równocześnie oczywistym jest, że wycena dotyczyła opłaty adiacenckiej związanej z podziałem działki nr [...] na trzy, a nie na kilkanaście działek. Sąd w tym miejscu wskazuje, że sam fakt, iż decyzja organu w pewnych fragmentach zawiera wypowiedzi nie do końca adekwatne do sprawy, nie przesądza jeszcze, że zachodzą podstawy do jej uchylenia przez sąd. Istotne jest bowiem przede wszystkim to, czy organ administracji podjął się należytego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia węzłowych zagadnień sprawy, a więc zagadnień, które mają znaczenie dla treści decyzji w świetle przepisów prawa, na podstawie których jest ona wydawana. Niniejszą sprawę stosunkowo obszernie i szczegółowo wyjaśnił Dyrektor Geopoz, który oparł się na przygotowanym w sprawie operacie szacunkowym. Skarżący w odwołaniu podnieśli, że są świadomi obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, jednakże kwestionują jej wysokość z uwagi na fakt, iż dla działki [...], o cechach podobnych ich działki (dawnej [...]) i znajdującej się w najbliższej okolicy, opłata adiacencka z tytułu podziału ustalona została w kwocie o połowę niższej. W takich okolicznościach obowiązkiem Kolegium było rozpoznać sprawę w całokształcie, ze szczególnym uwzględnieniem wątpliwości podnoszonej przez K.J. i A.J. związanej z różnicą w wysokości opłaty adiacenckiej ustalonej z tytułu podziału działki nr [...] oraz działki nr [...]. Kolegium z tego obowiązku nie wywiązało się bowiem argumentację dotyczącą zarzutów skarżących ograniczyło do stwierdzenia, że kwestia ta została wcześniej wyjaśniona oraz, że na inną wycenę nieruchomości niewątpliwy wpływ miało położenie nieruchomości skarżących bezpośrednio przy ulicy, w przeciwieństwie do nieruchomości wskazanej przez strony. Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium jest nieprzekonywujące. Pojawiają się bowiem poważne wątpliwości na jakiej podstawie organ stwierdza, że "na inną wycenę przedmiotowych nieruchomości niewątpliwie wpływ miało położenie nieruchomości skarżących". Z operatu szacunkowego biegłej (str. 5) jasno wynika, że nieruchomości skarżących tak przed jak i po podziale nie mają dostępu do drogi publicznej a dostępność komunikacyjną dziełek skarżących biegła określa jako "utrudnioną". Równocześnie tak z operatu jak i z wyjaśnień biegłej nie wynika, by cena działek nr [...] i nr [...] (numeracja przed podziałem) kształtowała się inaczej z powodu ich odległości względem ulicy D.. (wskazane nieruchomości położone są wzdłuż prostopadłej drogi wewnętrznej [...]) Sąd podkreśla, że wyjaśnienie kwestii podnoszonej przez skarżących w odwołaniu, a więc przyczyn różnic pomiędzy wyceną działek [...] i [...] na potrzeby opłat adiacenckich z tytułu ich podziału powinno być rzetelne i wyczerpujące. Na potrzeby dalszego postępowania konieczne jest jednak zawarcie pewnych wskazań. Odnosząc się do twierdzeń K.J. i A.J. wyjaśnić należy, że istnieją określone reguły weryfikacji operatów szacunkowych, które wykluczają proste podważenie operatu szacunkowego tylko dlatego, że inny operat, w którym wyceniono nieruchomość sąsiednią o podobnych cechach, określa inną jej wartość. Zgodnie z art. 157 § 2 u.g.n. "sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (...)". Przepis ten wprowadza zasadę, że prawidłowość sporządzenia operatu, a co za tym idzie jego przydatność dowodowa, nie może być podważona tylko z tej przyczyny, że inny operat sporządzony dla tej samej nieruchomości określa inną jej wartość. Skoro tak, to tym bardziej samodzielną przesłanką podważenia prawidłowości operatu nie może być operat sporządzony dla innej, sąsiedniej nieruchomości - jak w niniejszej sprawie. Powyższe oczywiście nie oznacza, że dostrzeżenie różnicy w wycenie zbliżonych działek pozbawione jest znaczenia. Taka okoliczność powinna być dla organów sygnałem o konieczności dokonania wnikliwszej oceny operatu złożonego w konkretnej sprawie w kontekście przepisów prawa. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że organy mogą podważyć operat, jeżeli narusza on prawo albo zawiera oczywiste błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (np. posłużenie się nieruchomościami spoza rynku lokalnego, bez poszukiwania ich na rynku lokalnym albo nie dostrzeżenie określonych cech nieruchomości). Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące prawidłowości sporządzenia operatu w aspekcie metodologicznym, oceniane w świetle wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy, badane są w trybie art. 157 u.g.n. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei z art. 157 ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu wartości nieruchomości oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W świetle normatywnej treści tego przepisu, ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym powinna podlegać przede wszystkim jego przydatność, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania. Właśnie w kontekście art. 157 ust. 1 u.g.n. w orzecznictwie podkreśla się, że podważenie operatu, jako dowodu w sprawie, wymaga wykazania, że jest on obarczony poważnymi błędami, które zakwalifikować można jako naruszenie prawa (zob. wyrok z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1682/09, wyrok z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 778/10). Jak już wyżej wskazano, problem zróżnicowania opłat adiacenckich dla nieruchomości w okolicy ul. D. (przed podziałem [...] i [...]) podnoszony przez skarżących nie został należycie przez organ wyjaśniony ani rozpoznany. Dlatego Sąd nie może na tym etapie sprawy przesądzić o zasadności bądź niezasadności zarzutów naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez gorsze potraktowanie skarżących względem właścicieli innych nieruchomości w okolicy ul. D., które podlegały podziałowi. Na dalszym etapie sprawy Kolegium dołączy do akt sprawy operat sporządzony dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki [...], porówna zasób danych, jakie w tych operatach wykorzystano do wyceny, i na tej podstawie zajmie stanowisko, co do podnoszonego przez skarżących zarzutu. Organ powinien przy tym przede wszystkim rozważyć czy istnieją znaczące różnice w ustalonych przez rzeczoznawców cenach nieruchomości [...] i [...] przed i po podziale, a jeżeli tak, to czy różnice te są spowodowane uchybieniami, które można zakwalifikować jako naruszenie prawa, czy jedynie takimi czynnikami, jak odmienny zasób transakcji, który posłużył jako podstawa wyceny, bądź odmienne metody szacowania. Jednocześnie organ weźmie pod uwagę wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego D.Z., które przedstawiła ona w tracie rozprawy administracyjnej, a w razie potrzeby wezwie rzeczoznawcę o przedstawienie dalszych wyjaśnień. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 4 i 154 u.g.n. oraz § 26 r.w.n. poprzez nieuzasadnione (zdaniem skarżących) zawężenie zasobu transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do okresu dwóch lat poprzedzających wycenę Sąd wyjaśnia, że w tej kwestii nie może zająć stanowiska, gdyż w aktach sprawy brak jest operatu sporządzonego na potrzeby opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki [...] i nie dysponuje danymi o transakcjach, które w nim uwzględniono, a które w swoim operacie pominęła rzeczoznawca D.S.. Sąd może jedynie zwrócić uwagę, że wskazany wyżej okres 2 lat wynika ze standardów wyceny nieruchomości stosowanych przez rzeczoznawców majątkowych, które opisane zostały na s. 9 operatu złożonego w niniejszej sprawie. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości, że standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego to ich zastosowanie przez biegłą w żadnym razie nie może stanowić podstawy do podważenia opinii jeżeli owe standardy nie naruszają przepisów prawa, w tym zwłaszcza ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego z 21 czerwca 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z kolei zarzut naruszenia art. 157 u.g.n. przez brak zlecenia oceny prawidłowości operatu szacunkowego w trybie określonym w art. 157 ust. 1 u.g.n. nie jest zasadny. Kwestię, kiedy rozbieżne wyceny aktualizują potrzebę uruchomienia procedury z art. 157 ust. 1 u.g.n. (zlecenie wyceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), reguluje art. 157 ust. 4 u.g.n. Przepis ten stanowi, że operat przedstawia się organizacji zawodowej rzeczoznawców, gdy dla "tej samej nieruchomości" i dla "tożsamego celu wyceny" sporządzone zostały rozbieżne operaty szacunkowe. W niniejszej sprawie skarżący zwracają uwagę na różnice w wycenie różnych nieruchomości. Taka okoliczność nie aktualizuje automatycznie potrzeby zastosowania trybu z art. 157 ust. 1 u.g.n. Jest natomiast – jak już wyżej wskazano – sygnałem dla organu o konieczności wnikliwszej weryfikacji operatu w świetle przepisów prawa. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz § 133 - § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Podnosząc go skarżący zwrócili na uwagę na dwie kwestie: poddali pod wątpliwość umocowanie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "Geopoz" do rozpatrywania indywidualnych spraw w formie decyzji administracyjnej oraz zarzucili, że uchwała została wydana w oparciu o uchwałę Rady Miasta Poznania nr XLII/444/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1716), która z kolei utraciła upoważnienie ustawowe w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (dot. art. 98 ust. 4 u.g.n.). Odnosząc się do pierwszej z powyższych kwestii Sąd podziela zastrzeżenia skarżących tylko co do tego, że w decyzji Dyrektora Geopoz nie powołano należycie uchwał, na podstawie których opiera się działalność tej jednostki. W świetle uchwał, które dostępne są publicznie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Poznań nie budzi jednak wątpliwości, że Dyrektor Geopoz jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach opłat adiacenckich, jako organ ustanowiony na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013, poz. 594 ze zm.). Wynika to z uchwały nr XXXII/177/91 Rady Miejskiej Poznania z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, zmienionej uchwałą nr VI/46/III/99 Rady Miasta Poznania z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXII/177/91 Rady Miejskiej Poznania z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, uchwałą nr XLVII/514/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie zmiany uchwały o przekształceniu Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu, uchwałą nr LV/580/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 26 października 2004 r. w sprawie zmiany uchwały o przekształceniu Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ oraz uchwałą nr XC/1009/IV/2006 Rady Miasta Poznania z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie reorganizacji Urzędu Miasta Poznania i Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu. Zgodnie z brzmieniem § 9 uchwały nr XXXII/177/91 ostatecznie nadanym uchwałą nr XC/1009/IV/2006 (§ 2 pkt 4) Dyrektor Geopoz jest upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynikających z zadań, o których mowa w § 4 pkt 4, 8, i 10. Z kolei wśród tych zadań wymienia się w punkcie 8 "ustalanie opłat adiacenckich" (zob. § 4 uchwały nr XXXII/177/91 w brzmieniu nadanym uchwałą nr LV/580/IV/2004). Odnosząc się natomiast do kwestii konstytucyjności uchwały nr XLII/444/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1716), w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 Sąd wskazuje, że zagadnienie to było już wielokrotnie rozpatrywane przez sądy administracyjne i w żadnym przypadku nie budziło wątpliwości, że wyrok SK 19/06 nie spowodował utraty mocy obowiązującej dotychczasowych uchwał w sprawie stawek z tytułu opłat adiacenckich. W tym miejscu przywołać należy trafny pogląd wyrażony w wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 406/08 (prezentowany także w późniejszych orzeczeniach, np.: wyrok z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 541/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano w nim, iż stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność art. 98 ust. 4 u.g.n. z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP dotyczyła kompetencji zarządu gminy (obecnie jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta) do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia, wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Stwierdzona niekonstytucyjność dotyczyła innego przepisu, który, choć zamieszczony w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy, określał kompetencję organu wykonawczego gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Późniejsze uchylenie art. 98 ust. 4 u.g.n nie spowodowało też utraty upoważnienia rady gminy (miasta) do określenia stawek opłat adiacenckich, gdyż upoważnienie to przeniesiono do art. 98a ust. 1a u.g.n. W ocenie Sądu, zważywszy na powyższe, uprawniony jest zatem pogląd, iż kwestionowana przez skarżących uchwała z dnia 20 kwietnia 2004 r. nie utraciła podstawy ustawowej i zachowała swą moc obowiązującą. Mając to wszystko na uwadze, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania i wykonalności decyzji orzeczono odpowiednio na podstawie art. 152 i 200 P.p.s.a.