II SA/Po 629/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 6 maja 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę Decyzją z dnia 7 kwietnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w Z., działając na podstawie art. 184 ust. 1 w zw. z art. 170 ust. 4, art. 172 pkt 1 oraz w zw. z art. 268 ust. 2 i art. 192 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz. 523, ze zm.) oraz § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz.U. Nr 147, poz. 986) odmówił przyznania M.K. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zauważył, że wnioskodawca w dniu 20 lipca 2009 r. kupił lokal mieszkalny położony w L. przy ulicy Ł. [...], a zgodnie z aktem notarialnym został mu on wydany do 31 lipca 2009 r. Zdaniem organu oznacza to, iż w dacie złożenia wniosku (tj. 27 sierpnia 2009r.) M.K. posiadał już lokal. W świetle art. 184 ust. 1 w zw. z art. 172 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej uniemożliwia to przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ zwrócił uwagę również na art. 268 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy o Służbie Więziennej są prowadzone na podstawie przepisów tej ustawy. Dlatego wniosek z dnia 27 sierpnia 2009 r. został rozpatrzony na podstawie przepisów nowej ustawy. W odwołaniu M.K. zarzucił niewłaściwą interpretację i zastosowanie art. 187 i 172 ustawy o Służbie Więziennej. Podniósł, że zawarcie umowy nabycia lokalu przed złożeniem wniosku nie stanowi przeszkody do jego uwzględnienia, tym bardziej, że zaciągnął zobowiązanie kredytowe w celu uzyskania mieszkania. Zarzucił także wadliwe zastosowanie art. 170 ustawy o Służbie Więziennej. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 170 ust. 1-4, art. 171 pkt. 2, art. 184 ust. 1, 187 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. (Dz.U. Nr 79 poz. 523, ze zm.), § 2 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 roku w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz.U. z 2010 r. Nr 147, poz. 986), Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przyznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podzielił w całej rozciągłości stanowisko organu pierwszej instancji, jednakże zauważył, iż na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie można jednoznacznie ustalić, czy w dniu złożenia wniosku M.K. spełniał okoliczności wymienione w art. 187 pkt. 2 ustawy. Nie zbadano bowiem czy posiadany przez wnioskodawcę lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Konieczne jest zatem przeprowadzenie postępowania mającego na celu określenie przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej zgodnie z art. 173 i 174 ustawy oraz ustalenie faktycznie posiadanej przez niego powierzchni mieszkalnej. Na powyższą decyzję M.K. wniósł skargę. Podniósł, że organy naruszyły w toku postępowania przepisy o terminach załatwiania spraw (art. 35 i 36 K.p.a.), a co więcej, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uchylając decyzję nie odniósł się do zasadności zgłoszonych przez niego zarzutów. M.K. podkreślił, że wniosek o uzyskanie pomocy złożył w dniu 27 sierpnia 2009 r. załączając do niego wszystkie niezbędne dokumenty, jakie były wówczas wymagane zgodnie z obowiązującym prawem. Sprawa została rozpatrzona dopiero w dniu 7 kwietnia 2011 r., a to z kolei spowodowało, że w sprawie znalazły zastosowanie przepisy nowej, niekorzystnej dla niego ustawy. Skarżący dodał też, że organ nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a ograniczył się do cytowania przepisów będących podstawą prawną rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niedopuszczalna. Decyzja będąca przedmiotem skargi nie jest objęta zakresem przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których na mocy przepisów szczególnych stosuje się przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kognicja sądów administracyjnych określona została w art. 3 § 1-3 P.p.s.a., z którego wynika, że zakres sądowej kontroli sprawowanej przez te sądy ograniczony został do kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W art. 177 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) ustrojodawca wprowadził domniemanie właściwości sądów powszechnych; inne sądy (w tym sądy administracyjne) sprawują wymiar sprawiedliwości w sprawach ustawowo zastrzeżonych do ich właściwości. Z powyższego wynika, że badając dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego należy ocenić czy dana kategoria spraw poddana została właściwości tych sądów (uwzględniając przepisy szczególne, które wprost wyłączają kognicję sądów administracyjnych). Przykładem, w którym ustawodawca wyraźnie wyłączył właściwość sądu administracyjnego w określonych sprawach jest art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, który reguluje zakres spraw dotyczących stosunku służbowego i wskazuje, które podlegają kognicji sądów administracyjnych, a które sądów powszechnych oraz wskazuje sprawy wyłączone spod kontroli sądowej. Zgodnie z art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 218 ust. 1 i 5 ustawy, sprawy dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji, od której po wyczerpaniu trybu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w P.p.s.a. Stosownie do art. 219 ust. 1 i 3 ustawy, sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego, od którego odwołanie nie przysługuje Z art. 220 ustawy wynika natomiast, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W doktrynie wskazuje się, że art. 220 ustawy należy do grupy przepisów, które odsyłają do stosowania we wskazanych sprawach funkcjonariuszy materialnoprawnych regulacji prawa pracy, ustanawiając przy tym wprost sąd pracy jako właściwy dla rozpoznawania powstałych roszczeń (T. Kuczyński "Wybrane problemy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych" ZNSA z 2010, z. 5-6, s. 257). Nie ulega wątpliwości, że sprawa o przyznanie świadczeń pieniężnych w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jest sprawą ze stosunku służbowego, o której mowa w art. 217 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej. Mając więc na uwadze fakt, że przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie zostało wymienione ani w art. 218 ustawy, w którym zostały wskazane sprawy podlegające kognicji sądu administracyjnego, ani też w art. 219, zawierającym katalog spraw niepodlegających kontroli sądów administracyjnych i powszechnych, na podstawie art. 220 stwierdzić należy, że tego rodzaju sprawa została objęta kognicją sądu powszechnego. Zgodnie z art. 268 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy są prowadzone na podstawie przepisów nowej ustawy. Mając więc na uwadze fakt, że decyzje organów pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wydane były na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, zasadnym jest przyjęcie, że podlegają one kognicji sądów powszechnych (art. 177 in princ. Konstytucji RP i art. 220 ustawy, zob. też postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 146/11 oraz z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 609/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 128/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2019/10). Uzupełniając powyższe wskazać również należy, że istotnych argumentów przemawiających za stanowiskiem, iż art. 220 ustawy o Służbie Więziennej miał na celu wyłączenie kognicji sądów administracyjnych na rzecz sądów pracy dostarcza samo uzasadnienie projektu ustawy. Wskazuje się w nim, iż w Rozdziale 20 projektu ustawy "zaproponowano nowe rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". W motywach szczegółowych wyjaśniono natomiast, "że wszystkie inne, wynikające ze stosunku służbowego sprawy osobowe załatwiane będą w formie pisemnej, jednoinstancyjnej, a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podać trzeba, że będą to przede wszystkim sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności. Przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie tych spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się natomiast z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień". Na tle cytowanego uzasadnienia projektu ustawy nie może budzić wątpliwości, że intencją ustawodawcy było wyłączenie kognicji sądów administracyjnych w części spraw wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy służby więziennej, a zwłaszcza w sprawach wypłaty przysługujących tym funkcjonariuszom świadczeń i należności. Warto także wskazać relację pomiędzy definicjami "spraw osobowych" w ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) a "spraw ze stosunków służbowych" zawartych w nowej ustawie o Służbie Więziennej i przyjętymi w stosunku do nich zakresami kognicji sądów. Definicje obu tych pojęć były niemalże identyczne (por. art. 31 ust. 2 ustawy z 1996 r. oraz art. 217 ust. 2 ustawy z 2010 r.). W ustawie z 1996 r. od wszystkich decyzji w "sprawach osobowych" (w tym dotyczących "realizacji wynikających z treści <...> stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy") przysługiwało odwołanie na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 31 ust. 4 ustawy z 1996 r.). Z kolei w ustawie z 2010 r. stosowanie K.p.a., a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie w czterech przypadkach wymienionych w art. 218 ust. 1 pkt 1-4, natomiast w pozostałych sprawach "ze stosunku służbowego" właściwy jest sąd pracy. Przedstawione wyżej porównanie również potwierdza wolę ustawodawcy ograniczenia kognicji sądów administracyjnych, która wcześniej przysługiwała we wszystkich sprawach wcześniej określanych jako "sprawy osobowe". Wyrażając powyższe stanowisko Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu przedstawionego orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zgodnie z którym sprawy "mieszkaniowe", o jakich mowa w Rozdziale 18 ustawy o Służbie Więziennej nie mieszczą się w zakresie art. 218 ustawy i powinny być traktowane odrębnie, także w kontekście prawa do ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. Do takiej interpretacji nie uprawnia bowiem art. 217 ust. 2 ustawy, który do zakresu spraw ze stosunku służbowego zalicza sprawy dotyczące "czynności związanych z realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy". Prawo do lokalu mieszkalnego i inne "mieszkaniowe" uprawnienia funkcjonariuszy wynikają natomiast niewątpliwie z treści stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 ustawy). Za odrębnym traktowaniem spraw mieszkaniowych nie przemawia też ich wyodrębnienie w przepisie przejściowym - art. 268 ust. 2 ustawy. Wynika to bowiem z konieczności odpowiedniego sformułowania regulacji przejściowej do trybu załatwiania tych spraw według przepisów uprzedniej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.