II SA/Po 629/12

Dnia 11 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. przyznaje adwokat E. I. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę 295,20 zł (w tym 55,20 zł tytułem podatku od towarów i usług), III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej we W., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy W. decyzją z dnia [...] 2011 r. o nr [...] przyznał A. K. pomoc w formie zasiłku celowego w miesiącu grudniu 2011 r. w wysokości 70,- zł na zakup obuwia. Powyższą decyzję doręczono A. K. w dniu 1 grudnia 2011 r. W dniu 16 grudnia 2012 r. A. K. złożył osobiście w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. pismo zatytułowanie odwołanie. Z treści pisma wynika, iż odwołanie dotyczy m.in. decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] 2011 r., nr [...] . Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z treścią art. 129 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ zauważył, iż decyzja I instancja została doręczona stronie w dniu 1 grudnia 2011 r. natomiast odwołanie A. K. złożył w dniu 16 grudnia 2011 r. bezpośrednio w siedzibie organu odwoławczego, a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Kolegium stwierdziło jednocześnie, iż strona wraz z odwołaniem nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. K. domagając się jego uchylenia i "wznowienia" postępowania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz podniósł, iż zdaniem skarżącego, iż skoro składał odwołanie po terminie to na pewno składał także wniosek o przywrócenie terminu, bowiem ma sporo spraw w sądach i innych instytucjach i zawsze gdy uchybi terminowi składa wniosek o przywrócenie terminu i tak uczynił w tej sprawie, w której uchybił terminowi z powodu choroby. Pełnomocnik wskazał nadto, iż skarżący jest po udarze w związku z tym czasami sam nie potrafi odczytać swego pisma. Występujący na rozprawie A. K. wnosił i wywodził jak pełnomocnik, a nadto po okazaniu mu złożonego odwołania wskazał, iż nieczytelny charakter pisma wskazuje, że sporządzając je znajdował się w złym stanie zdrowia i nie przyjmował leków. Nadto skarżący podniósł, iż nie jest w stanie odczytać co zawarł w piśmie ale jest pewny, iż zawarł w nim wniosek o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W art. 145 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Mając powyższe stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, iż odwołanie A. K. od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] 2011 r., nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z dokonanymi w uzasadnieniu postanowienia ustaleniami, iż odwołanie A. K. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego złożenia nie sposób się nie zgodzić. Zgodnie bowiem z powołanym przez organ odwoławczy art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni liczonych od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Kolegium prawidłowo ustaliło, iż decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 1 grudnia 2011 r. a odwołanie złożono bezpośrednio w siedzibie organu odwoławczego w dniu 16 grudnia 2011 r. a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia, który upłynął w dniu 15 grudnia 2011 r. W tym miejscu zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie powinno być wniesione za pośrednictwem organu I instancji, a A. K. wniósł jej bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Powyższa okoliczność nie wpływa jednak na prawidłowość ustalenia przez Kolegium daty złożenia odwołania, zgodnie bowiem z treścią art. 65 § 2 k.p.a. podanie (w tym i odwołanie) wniesione do niewłaściwego organu przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Zatem zgodnie z tym przepisem, złożenie podania do niewłaściwego organu wywołuje takie same skutki w zakresie obliczania terminu jakby podanie to zostało złożone w organie właściwym. Niewątpliwie ustalenie przez organ odwoławczy, ze odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu obliguje ten organ do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu chybienia terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd pragnie zwrócić jednak uwagę, iż w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniosku strony o przywrócenie terminu – jeżeli taki wniosek został złożony wraz z odwołaniem lub przed wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie o przywróceniu terminu wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu, wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu jest niezgodne z prawem (patrz A. Wróbel. Komentarz do art. 134 k.p.a., Wydawnictwo: System Informacji Prawnej Lex 2012 r.; B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck. 2011 r. str. 504 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. I OSK 129/08, z dnia 16 marca 2010 r., sygn. II GSK 473/09, z dnia 25 lipca 2010 r., sygn. I OSK 521/10 oraz z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 884/11– dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zauważyć również należy, iż przesłanką wszelkich rozstrzygnięć organów administracji winny być kompletne ustalenia faktyczne. Zasada powyższa wynika wprost z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i znajduje zastosowanie do postępowania toczącego się przed organami obu instancji. Mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania stwierdzić trzeba, iż zasadniczą przesłanką faktyczną wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest ustalenie, iż odwołanie zostało wniesione po terminie, a termin ten, na wniosek strony, nie został przywrócony. Organ winien zatem przed wydaniem postanowienia o którym mowa w art. 134 k.p.a. ustalić czy strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a jeżeli tak to w pierwszej kolejności rozpatrzyć ten wniosek. Zdaniem Sądu zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie, iż A. K. nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest przedwczesne - nie można go bowiem zweryfikować w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał, a w szczególności w oparciu o treść odwołania złożonego przez stronę. Zauważyć należy, iż złożone przez A. K. pismo z dnia 16 grudnia 2011 r. (k. 1 akt administracyjnych organu II instancji) jest w znacznej części sporządzone nieczytelnym charakterem pisma. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości, iż pismo to stanowi odwołanie od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] 2011 r., nr [...], to jednakże całkowicie nieczytelna jest część pisma następująca za zwrotem "odwołanie", w tym w szczególności jego drugi akapit. Sąd nie jest przy tym w stanie ustalić, czy ten niezrozumiały fragment odwołania nie zawiera w istocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołana. Ponadto z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił, iż A. K. w swoim odwołaniu z dnia 16 grudnia 2012 r. nie zawarł wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, iż brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeżeli bowiem charakter pisma budzić może wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Nie można przyjąć, że jeżeli podanie jest zredagowane niezręcznie, bądź mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że może prowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie, czy też do pominięcia niektórych postulatów strony. Zdaniem Sądu powyższym wymogom orzekające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie sprostało co najmniej przedwcześnie przyjmując, iż odwołanie A. K. z dnia 16 grudnia 2012 r. nie zawiera w swojej treści wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Powyższe stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 8, 9 i 10 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wezwać skarżącego do sprecyzowania żądań zawartych w odwołaniu w celu ustalenia czy zwierało ono wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a następnie dokonać rozpoznania odwołania strony w oparciu o kompletny materiał dowodowy. O wynagrodzeniu pełnomocnika wyznaczonego z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz.1348 ze zm.). Z kolei o wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a w punkcie III sentencji wyroku.