I OSK 884/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Op 705/10 w sprawie ze skargi B. B., J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od B. i J. małżonków B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Op 705/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wójt Gminy D. odmówił J. B. prawa do zasiłku celowego w kwocie [...] zł. na pokrycie kosztów związanych z odbudową domu mieszkalnego, zniszczonego podczas powodzi w maju 2010 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nadanym w placówce publicznego operatora pocztowego w dniu [...] września 2010 r., J. i B. B. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Następnie, w piśmie złożonym w dniu [...] września 2010 r. odwołujący wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia powyższego odwołania. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło J. i B. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. a następnie postanowieniem z tej samej daty nr [...] organ stwierdził, że odwołanie J. i B. B. zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium na wstępie wyjaśniło, że - choć jako stronę w decyzji wskazano J. B., gdyż to on złożył wniosek o przyznanie pomocy a odwołanie złożyli oboje małżonkowie B., nie miało to znaczenia dla oceny prawidłowości wniesienia środka zaskarżenia, albowiem zasiłek celowy może być przyznany zarówno osobie jak i rodzinie. Ponadto, organ odwoławczy wskazując na przepisy art. 129 § 1 i 2, art. 57 § 1 i 5 oraz art. 134 k.p.a. podniósł, że w niniejszej sprawie ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania, był dzień [...] września 2010 r. a zatem odwołanie J. i B. B., nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] września 2010 r., wniesione zostało z uchybieniem terminu. Podkreślono przy tym, że decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania. Od wyżej przedstawionego postanowienia J. i B. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uchylając – na zasadzie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwaną dalej "P.p.s.a." – zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego badając odwołanie wnoszone przez stronę, pod kątem zachowania terminu do jego wniesienia, w razie jego uchybienia organ obowiązany był wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., jednakże tylko wtedy, gdy przed jego wydaniem strona nie wniosła podania o przywrócenie terminu. Jeżeli zaś tego rodzaju wniosek został złożony, to organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności rozpatrzyć ten wniosek. Ponadto Sąd, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wyraził także pogląd, że wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jednocześnie wyłącza potrzebę wydania odrębnego postanowienia na podstawie 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odmowa przywrócenia terminu załatwia bowiem nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z jego uchybieniem, czyli rozstrzyga również o tym, co jest przedmiotem postanowienia wydawanego na zasadzie art. 134 k.p.a. Przepis ten, w zakresie w jakim dotyczy wydania odrębnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, będzie miał zatem – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - zastosowanie tylko wówczas, gdy strona, wnosząc odwołanie, nie złoży jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organ w trakcie badania odwołania ustali, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla tej czynności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. bowiem do organu wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który został załatwiony w sposób odmowny a więc zbędne a wręcz niedopuszczalnym było wydawanie zaskarżonego postanowienia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu (w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., jako wydanego z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z powodu niedopuszczalności orzekania o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli administracyjny organ odwoławczy orzekł również o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy - zdaniem Kolegium - konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia zarówno w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak i — następującego po nim — rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli termin odwoławczy nie został zachowany, a zatem - wbrew ocenie Sądu — Kolegium nie dopuściło się naruszenia art. 134 k.p.a. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono w szczególności, że przy dokonywaniu wykładni prawa, pierwszeństwo należy przyznać wykładni językowej oraz zasadzie clara non sunt interpretanda. Przepisy procedury administracyjnej – jak wywodziło Kolegium - zobowiązują stronę postępowania administracyjnego do równoczesnego złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i wniesienia tegoż odwołania. Taki zaś stan prawny powoduje, że do organu wpływają dwa, odrębne, żądania strony, skutkujące wszczęciem przed organem postępowań w dwóch sprawach (art. 61 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.). Przepisy nakazują również organowi odwoławczemu odrębne odniesienie się do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego (art. 58 k.p.a.) oraz - do złożonego odwołania, w szczególności poprzez zbadanie, czy nie zachodzą przeszkody formalne do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, a w tym — czy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Podkreślano, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, strona skarżąca najpierw wniosła odwołanie, a później "uzupełniła" je o wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ II instancji, ustalił, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, został złożony z uchybieniem ustawowego, siedmiodniowego terminu, co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i w konsekwencji, Kolegium Odwoławcze, w odrębnym postanowieniu, stwierdziło, że odwołanie strony skarżącej zostało złożone z uchybieniem ustawowego, czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Kolegium Odwoławczego wydanie obu wzmiankowanych postanowień było konieczne i uzasadnione. Każde z tych postanowień posiadało inną podstawę prawną i inny był przedmiot ich rozstrzygnięcia, zaś przepisy art. 59 i art. 134 k.p.a. nie wykluczają nawzajem swojego stosowania. Organ akcentował, że dosłowne brzmienie art. 134 k.p.a. nakazuje wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jeśli termin ten rzeczywiście został naruszony przez stronę. Brak jest zaś przepisu, który zabraniałby wydania takiego postanowienia, bądź dopuszczał zaniechanie stosowania omawianej regulacji, w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wprowadzenie takiego ograniczenia w drodze wykładni celowościowej art. 58 i art. 59 k.p.a., skutkuje – zdaniem skarżącego kasacyjnie - nieuprawnione pominięcie regulacji z art. 134 k.p.a., co jest sprzeczne z zasadą, iż akt stanowienia prawa nie zawiera przepisów zbędnych oraz zasadą racjonalności prawodawcy. Kolegium zwracało także uwagę, że nie był trafny pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania rozstrzygało równocześnie o niemożności rozpatrzenia odwołania, wskutek uchybienia terminu do jego wniesienia. Jeżeli bowiem nawet w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 59 k.p.a. znajdzie się konkluzja, iż odwołanie zostało złożone po upływie ustawowego terminu, to rozstrzygnięcie zawarte w tym postanowieniu nie zawiera władczej wypowiedzi, odnoszącej się do wniesionego odwołania. Dopiero postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza niemożność merytorycznego rozpatrzenia złożonego odwołania, wobec faktu, iż kwestionowana decyzja stała się ostateczna. Zastosowana natomiast przez Sąd Wojewódzki wykładnia prawa, skutkuje tym, że wniesione przez stronę odwołanie nie będzie podlegało rozpatrzeniu, jednak skutek ten będzie wyłącznie konkludentny i nie musi być dla strony ani jasny, ani oczywisty. W ocenie zaś Kolegium strona postępowania administracyjnego jest uprawniona do otrzymania rozstrzygnięcia dotyczącego złożonego odwołania w sposób bezpośredni, co zapewnia jej art. 134 k.p.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty w niej zawarte, oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie twierdził bowiem, że Sąd Wojewódzki, uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, naruszył w ten sposób art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez przyjęcie, że postanowienie to naruszało w istotny sposób przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organ orzekł o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji, w której administracyjny organ odwoławczy orzekł również o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie koniecznym natomiast – po myśli art. 134 k.p.a. - było wydanie w analizowanym stanie faktycznym rozstrzygnięcia zarówno w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak i — w przypadku odmowy przywrócenia w/w terminu – wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z tym stanowiskiem i przytoczoną wyżej argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej należy się zgodzić. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Oba postanowienia mają przy tym charakter ostateczny. Uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2010 r. Sąd Wojewódzki, powołując się na pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, uznał zaskarżone orzeczenie za naruszające wspomniany wyżej przepis z tej przyczyny, że – w ocenie Sądu – art. 134 k.p.a. nie miał zastosowania w sytuacji, gdy został wniesiony wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że pogląd, na który powołał się Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku a sprowadzający się do stanowiska, że gdy strona jednocześnie z odwołaniem składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania, to wyłączona zostaje potrzeba wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. ( stwierdzającego uchybienie do wniesienia odwołania), istotnie został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch wyrokach z dnia 24 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 1490/07 i I OSK 1496/07) a także w wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r. (sygn. akt I GSK 1221/06). Podkreślenia jednak wymaga, że w innych swych orzeczeniach, z reguły późniejszych, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował odmienne stanowisko ( vide wyroki: z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 272/10, z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 521/10, z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 120/09, z dnia 28 września 2007 r. sygn. akt II OSK 190/07 czy z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 52/05). Wskazać również trzeba, że za wykładnią art. 134 k.p.a. prezentowaną przez skarżącego kasacyjnie wypowiadają się także autorzy komentarzy do Kodeksu postępowania administracyjnego (por. Barbara Adamiak i Janusz Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 str. 505, a także Małgorzata Jaśkowska i Andrzej Wróbel LEX 2009, Komentarz do art. 134 k.p.a. teza 11), którzy zgodnie akcentują odrębność przedmiotu rozstrzygnięcia i różnicę trybu weryfikacji w przypadku postanowienia wydawanego w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu i postanowienia o stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zwraca się przy tym oczywiście uwagę na konieczność wcześniejszego rozstrzygania w kwestii przywrócenia terminu a następnie wydania postanowienia na zasadzie art. 134 k.p.a. Powyższy pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie bowiem z treści przepisu art. 134 k.p.a. ani też z treści innego przepisu procedury administracyjnej nie wynika zakaz stosowania tej regulacji w przypadku, gdy do organu wraz ze spóźnionym odwołaniem wpływa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego. Przepisy proceduralne mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i w przypadku, gdy są one w pełni czytelne, wykładanie ich przy zastosowaniu wykładni celowościowej nie wydaje się rzeczą uzasadnioną. Postępowanie administracyjne reguluje tryb załatwiania indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej i w ten sposób realizowany jest porządek prawny wyrażony w przepisach prawa materialnego. Przepisy procedury administracyjnej, stanowiąc z jednej strony przede wszystkim funkcje gwarancyjne dla uczestników postępowania, z drugiej strony - winny zapewniać również jednolite i sprawne działanie organów administracji publicznej. Ten ostatni wymóg jest zaś możliwy do osiągnięcia, w przypadku powszechnego, jednakowego, i czytelnego dla wszystkich stosowania procedury. Dodatkowo, w realiach przedmiotowej sprawy, rzeczą znamienną było, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie został złożony łącznie z odwołaniem, ani też jednocześnie z nim, bowiem strony wniosły go osobno i to w terminie dużo późniejszym niż samo odwołanie. W związku z tym, do Kolegium wpłynęły w różnym czasie dwa różne wnioski, które organ obowiązany był załatwić w sposób przewidziany prawem. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien ocenić zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 134 k.p.a., mając na uwadze, że nie wyłącza stosowania tego przepisu okoliczność, iż strony, po wniesieniu odwołania, złożyły także wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy przepisu art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte na przepisie art. 207 § 1 P.p.s.a. z uwagi na szczególną sytuację życiową skarżących – jako osób dotkniętych skutkami powodzi.