II SA/Op 705/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. B., J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w formie postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. i B. B. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy Dąbrowa, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie odmówił J. B. prawa do zasiłku celowego w kwocie 20 000 zł na pokrycie kosztów związanych z odbudową domu mieszkalnego zniszczonego podczas powodzi w maju 2010 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 6, art. 40 ust. 2 i 3 w związku z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz § 72 i § 73 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Pismem z dnia 31 sierpnia 2010 r., nadanym w placówce publicznego operatora pocztowego w dniu 2 września 2010 r., J. i B. B. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazali, że decyzję otrzymali w dniu 19 sierpnia 210 r. Następnie w piśmie złożonym w dniu 24 września 2010 r. odwołujący wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...], na zasadzie art. 58 § 1 K.p.a. Uzasadniając wniosek podnieśli, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania spowodowane było chorobą. Wskazali też na pilny wyjazd do R. w sprawach rodzinnych oraz remont domu po powodzi. Po rozpoznaniu wniosku, postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej K.p.a., odmówiło J. i B. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]. Uzasadniając rozstrzygniecie organ powołał regulacje: art. 127 § 1, art. 129 § 2, art. 40 § 1 w zw. z art. 43, art. 46 § 1, art.57 § 1, art. 57 § 5 pkt 1, 2 i 3 K.p.a. oraz wskazał na określone w art. 58 § 1 i 2 K.p.a. przesłanki przywrócenia terminu do podjęcia czynności procesowej, w postaci: uprawdopodobnienia przez zainteresowanego, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, wniesienia prośby o przywrócenie terminu, dochowanie 7 – dniowego terminu do złożenia tej prośby, który bieg rozpoczyna od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi oraz dopełnienia wraz z prośbą czynności, dla której był ustanowiony termin i zaznaczył, że na podstawie art. 58 § 3 K.p.a, przywrócenie terminu do złożenia prośby wskazanej w art. 52 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalne. W oparciu o wskazane przepisy stwierdził, że zaskarżona decyzja doręczona została stronie prawidłowo, a bieg 14 – dniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu 19 sierpnia 2010 r. i zakończył z dniem 1 września 2010 r. Skoro jednak J. i B. B. nadali odwołanie w urzędzie pocztowym dnia 2 września 2010 r., przyjąć należało, że dokonali tej czynności po upływie ustawowego terminu. W ocenie organu również złożenie prośby o przywrócenie terminu nastąpiło z naruszeniem przepisów. Jak wyjaśnił, termin do złożenia tej prośby zaczyna bieg od ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi 7 dni. Skoro zatem odwołanie wniesiono w dniu 2 września 2010 r., najpóźniej w tym dniu ustała też ewentualna przeszkoda do jego wniesienia, a po upływie kolejnych 7 dni upłynął termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu. Tym samy też, wniesienie prośby nastąpiło z całą pewnością po upływie omawianego terminu. Organ stwierdził ponadto, że J. i B. B. nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez ich winy, albowiem choroba, przebywanie z powodów rodzinnych poza miejscem zamieszkania, czy też remont domu po powodzi, nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia braku winy w opóźnieniu wniesienia odwołania. Wskazał, że kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, wobec czego przywrócenie nie jest możliwe, gdy strona dopuści się choćby lekkiego niedbalstwa. Powołując w tym względzie stanowisko doktryny wywiódł, że na uwzględnienie zasługuje tylko taki wniosek, w którym strona uprawdopodobni, że przy należytej dbałości o własne interesy czynności w terminie nie była zdolna wykonać. Odnosząc się do stanu faktycznego organ dostrzegł, iż w odwołaniu J. i B. B. podali, że decyzja doręczona została im w dniu 19 sierpnia 2010 r. Uznał w związku z tym, że zapoznali się z nią przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Okoliczności wskazana przez nich jako przyczyna uchybienia terminowi, przy zachowaniu należytej staranności, nie pozbawiały ich natomiast możliwości sformułowania odwołania na piśmie i wniesienia go w terminie. Organ zaznaczył, że wniesienie odwołania nie musi odbywać się osobiści i wystarczające jest nadanie pisma w placówce pocztowej operatora publicznego, przy czym można tego dokonać osobiście lub przy pomocy innej osoby. Kolejnym postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło, w związku z odwołaniem J. i B. B., uchybienie terminu do jego wniesienia. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 134 K.p.a. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zaznaczył, że choć jako stronę w decyzji wskazano J. B., gdyż to on złożył wniosek o przyznanie pomocy i z nim przeprowadzono wywiad środowiskowy, a odwołanie złożyli J. i B. B., nie ma to znaczenia dla oceny prawidłowości wniesienia środka zaskarżenia, albowiem zasiek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie. Oznacza to, że rodzina może być stroną postępowania i możliwe jest wniesienie odwołania przez małżonków, mimo że decyzję skierowano do jednego z nich. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał przepisy art. 129 § 1 i 2, art. 57 § 1 i 5 oraz art. 134 K.p.a. i wskazując, że w sprawie ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania od decyzji, doręczonej w dniu 18 sierpnia 2010 r., był dzień 1 września 2010 r. uznał, że odwołanie J. i B. B. nadane w urzędzie pocztowym w dniu 2 września 2010 r., wniesione zostało z uchybieniem terminu. Podkreślił przy tym, że decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o terminie złożenia odwołania, a postanowieniem nr [...] odmówiono odwołującym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wobec zaś stwierdzenia jego uchybienia sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie przez organ odwoławczy. Na powyższe postanowienia, J. i B. B. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, przy czym skarga na postanowienie nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wpisana została pod sygnaturą akt II SA/Op 705/10 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. W skardze tej skarżący wskazali na przebieg postępowania i wnieśli o anulowanie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w sprawie odwołania, jak również "uznania odwołania i uchylenie decyzji". Kwestionując rozstrzygniecie organu dotyczące odmownego rozpoznania wniosku złożonego w sprawie powołali również okoliczności z powodu których nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej P.p.s.a.), Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w granicach sprawy w której skarga została wniesiona. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada przepisom prawa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Z uwagi na zakres przedmiotowy zaskarżonego postanowienia zaznaczyć przy tym trzeba, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem o zasiłku celowym, lecz ocena sądowa ograniczała się do problematyki dotyczącej wydania postanowienia na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej K.p.a. Stosownie do powołanego wyżej art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd związany był granicami sprawy, której przedmiot stanowi tylko proceduralne rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w związku z wniesieniem odwołania od decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, będącą wyrazem reguły konstytucyjnej określonej w art. 78 Konstytucji RP, jest zawarta w art.15 K.p.a., zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprowadza się ona do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy, a wyraża się w prawie strony do zaskarżania orzeczeń wydanych w I instancji. W myśl art. 127 § 1 K.p.a., podstawowym środkiem zaskarżenia przysługującym od decyzji administracyjnej jest odwołanie. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Uchybienie 14 – dniowemu terminowi do wniesienia odwołania, bądź też wniesienie go przed rozpoczęciem biegu tego terminu, powoduje bezskuteczność odwołania, następstwem czego jest ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest bowiem stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Z tego też względu, po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie winien przy tym wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. Zgodnie bowiem z art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia skutkuje wydaniem przez organ odwoławczy w tym przedmiocie postanowienia, które jest ostateczne i zamyka tym samym drogę do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu I instancji. Dostrzec też trzeba, iż okolicznością mającą wpływ na ocenę w zakresie zachowania terminu do wniesienia odwołania jest jego przywrócenie na podstawie art. 58 K.p.a. Wydanie postanowienia o przywróceniu terminu wyłącza wszak możliwość wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a. Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że badając odwołanie wnoszone przez stronę, pod kątem zachowania terminu do jego wniesienia, w razie jego uchybienia organ obowiązany jest wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 K.p.a., jednakże tylko wtedy, gdy przed jego wydaniem strona nie wniosła podania o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 K.p.a. Jeżeli natomiast strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o jego przywrócenie organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien rozpatrzyć ten wniosek i dokonać oceny w zakresie terminowości odwołania, uchybienia terminu i zasadności jego przywrócenia w trybie art. 58 i art. 59 K.p.a. W ocenie Sądu zgodzić się należy z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wyłącza potrzebę wydania odrębnego postanowienia na podstawie 134 K.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odmowa przywrócenia terminu załatwia wszak nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu, czyli rozstrzyga również o tym, co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 K.p.a. Przepis ten, w zakresie w jakim dotyczy wydania odrębnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, będzie miał zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy strona wnosząc odwołanie nie złoży jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organ w trakcie badania odwołania ustali, że wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego dla tej czynności (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I GSK 1221/06, z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07 i I OSK 1496/07, oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 641/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1344/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1000/09,Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu uznać należało, że zaskarżone postanowienie, stwierdzające na podstawie art. 134 K.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego, jako niedopuszczalne, wydane zostało z naruszeniem art. 134 K.p.a. Dostrzec przede wszystkim trzeba, że w niniejszej sprawie przed rozpoznaniem odwołania skarżących od decyzji pierwszoinstancyjnej, do organu odwoławczego wpłynął ich wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w wyniku czego, postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 59 K.p.a., orzekło o odmowie przywrócenia tego terminu. Nie dokonując oceny legalności wskazanego postanowienia, jako wykraczającej poza granice niniejszej sprawy, stwierdzić zatem trzeba, iż wydanie tego postanowienia spowodowało, że zbędne było wydawanie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie przez skarżących terminowi do wniesienia odwołania. Już samo postanowienie, odmawiające przywrócenia terminu stwierdzało bowiem uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym nie zachodziła konieczność powtórnego stwierdzania tej okoliczności w osobnym postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. Wobec powyższego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie, orzekając o jego uchyleniu. Z tego też względu orzeczono jak w pkt 1 sentencji, a orzeczenie z pkt 2 oparto o art. 152 P.p.s.a. Końcowo zwrócić należy uwagę organu na to, że postanowienie o odmowie przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia odwołania także zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Uwzględniając wskazania wynikające z przedstawionych powyżej rozważań organy winien zatem przyjąć, że w przypadku gdy postanowienie to nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy orzeczenia sądu, odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania powodować będzie wyłączenie możliwości i konieczności ponownego stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. Niedopuszczalność wydania takiego postanowienia zaistniej również w sytuacji, gdy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu z dnia [...] wyeliminowane wprawdzie zostanie przez Sąd, lecz w ponownym postępowaniu organ również wyda postanowienie o odmowie przywrócenia terminu.