II SA/Po 655/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 25 lutego 2010 r., nr LVI/386/10 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W dniu 25 lutego 2010 r. Rada Miejska w Mosinie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 12 ust.1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.), w związku z uchwałą nr XII/61/07 z dnia 26 kwietnia 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mosina", podjęła uchwałę Nr LVI/386/10 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mosina. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. D. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tj. konstytucyjnej zasady proporcjonalności; 2. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP tj. konstytucyjnej zasady zakazu naruszania istoty prawa własności; 3. art. 1 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p., stan prawny na dzień 15 lutego 2010 r., Dz.U.2010.24.124 ogólne) tj. obowiązek wyważenia potrzeb interesu publicznego oraz prawa własności, nadto wymagań ochrony środowiska, poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej bez uzasadnienia istniejącym interesem publicznym lub interesem prywatnym (prawem własności) innych właścicieli nieruchomości oraz wymaganiami ochrony środowiska; 4. art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP a także art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nieproporcjonalne naruszenie prawa własności skarżącej i ustalanie kierunku zagospodarowania uniemożliwiającego zabudowę na nieruchomości pomimo braku istnienia przesłanek do takiego ograniczenia prawa własności; 5. art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust.2 Konstytucji RP polegający na braku kontynuacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej na terenie miejscowości Babki oraz wyłączeniu z możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej, w sytuacji, gdy sąsiadujące nieruchomości pozostają zabudowane budynkami jednorodzinnymi na cele mieszkaniowe. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia kierunku zagospodarowania terenów jako łączników ekologicznych na nieruchomościach położonych w miejscowości Babki, działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...], tj. w zakresie: - pkt 15.3 [w tym pkt 15.3.1] załącznik nr 1 (część II) do uchwały nr LVI/386/10; - części tekstowej Studium opisującej kierunki rozwoju gminy dot. kształtowania terenów zieleni, pełniących funkcje przyrodnicze w gminie Mosina - łączników ekologicznych, -załącznika nr 3 do uchwały nr LVI/386/10 Rady Miejskiej w Mosinie - rysunek studium przedstawiający kierunki rozwoju gminy. Ponadto Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż w Studium dla gminy Mosina wskazano kierunki obszarów, zasady ochrony środowiska, jego zasoby, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego poprzez uwzględnienie systemu ekologicznego gminy jako jednego z podstawowych uwarunkowań rozwoju gminy - wyznaczając jako priorytetową zasadę zrównoważonego rozwoju, poprzez racjonalne użytkowanie zasobów i walorów środowiska przyrodniczego, pozwalającego osiągnąć harmonię pomiędzy zainwestowaniem a szeroko rozumianymi "terenami zielonymi", co w konsekwencji miało pomóc zachować równowagę w strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poprawić jakość życia mieszkańców. Skarżąca podniosła, że jednocześnie zostały wyznaczone kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy m.in. wskazaniem kierunku zagospodarowania jako "tereny zielone". Tym samym w wyznaczonych kierunkach zagospodarowania, według Studium, na terenach łączników ekologicznych dopuszczono prowadzenie rolniczej działalności produkcyjnej bez prawa zabudowy (sady, pastwiska, uprawa roli) oraz urządzania terenów zieleni dla celów wypoczynku i rekreacji. W ocenie Skarżącej takie ograniczenie jest nieuzasadnione, ponieważ teren miejscowości Babki nie ma wyjątkowego znaczenia ekologicznego, a gmina nie przedstawiła argumentów uzasadniających taki sposób zagospodarowania. W ocenie Skarżącej wyznaczenie jej działek jako terenów łącznika ekologicznego jest nieuzasadnione. Skarżąca zaznaczyła, że teren znajdujący się w okolicy łącznika ekologicznego jest obszarem dalece zurbanizowanym. Tym samym sporny teren łącznika ekologicznego pozostaje z dwóch stron zabudowany, co więcej do działek, które zostały objęte łącznikiem doprowadzone są media (prąd oraz woda). W niedalekiej odległości od wskazanych działek przebiegają również dwie ruchliwe drogi. Skarżąca zaznaczyła, że działki należące do niej są położone w odległości 0,5 km od Doliny Kopii, co potwierdza, iż jest to teren, który nie wymaga specjalistycznej ochrony jako element Doliny Kopii. Nadto inne działki, leżące na terenie gminy Mosina, które pozostają zabudowane, znajdują się w dużo bliższej odległości od Doliny Kopii, co musi zostać uwzględnione w ramach rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Skarżąca podniosła również, że Gmina nie przeprowadziła kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko ani nie wskazała konkretnych cech terenu uzasadniających łącznik. W ocenie Skarżącej ustalenie działek do niej należących jako terenów łączników ekologicznych nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia zważywszy na zabudowę występującą w sąsiedztwie, w szczególności nieruchomościami zabudowanymi budynkami jednorodzinnymi przeznaczonymi na cele mieszkaniowe. Skarżąca podkreśliła, że sąsiadujące działki w Studium zostały określone jako teren wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej w obrębie zawartej jednostki osadniczej (określone oznaczeniem B3_R) - zgodnie z którym dopuszcza się lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej, obiektów produkcji rolniczej, obiektów związanych z prowadzeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej i usług, drobnego handlu oraz drobnego rzemiosła. Skarżąca zaznaczyła, że przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąsiadująca z nieruchomością Skarżącej zabudowa została zrealizowana na podstawie ważnych i ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej Rada Miejska w Mosinie nadużyła władztwa planistycznego. Skarżąca wskazał, że Gmina może kształtować politykę przestrzenną, ale powinna zachować przy tym zasadę proporcjonalności i wyważyć interes publiczny z prywatnym. Skarżąca zarzuca, że Rada Miejska nie zachowała proporcji między ograniczeniem prawa własności a zamierzonym celem, a przy sporządzeniu planu powinna uwzględnić prawo własności, ład przestrzenny oraz ochronę środowiska. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mosinie wniosła o oddalenie skargi wyjaśniając, że zgodność z prawem Studium była już wielokrotnie analizowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który oddalał lub odrzucał skargi w tym przedmiocie. Rada Miejska wskazała, że stosownie do art. 9 u.p.z.p. (w brzemieniu w dacie podjęcia uchwały) gmina zobowiązana jest do posiadania studium a projekt studium podlegał uzgodnieniu i opiniowaniu ze stosownymi organami - zgodnie z art. 11 ust. 5 up.z.p.. Ponadto Rada Miejska podkreśliła, że żaden przepis prawa nie uniemożliwiał uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mosina w przyjętym kształcie. Co więcej dokument ten uzyskał pozytywną aprobatę stosownych organów, a przypadki, które mogłyby budzić wątpliwości zostały wiele lat temu rozstrzygnięte w postępowaniach sądowoadministracyjnych. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie dokumentem wewnętrznym gminy, który co do zasadny nie wpływa bezpośrednio na sytuacje osób spoza administracji publicznej. W ocenie organu, żeby skutecznie zaskarżyć uchwałę dot. studium, skarżący musi wykazać bezpośredni i realny związek między uchwałą a jego aktualną sytuacją prawną, a nie tylko potencjalne naruszenie interesu w przyszłości. Organ nie podzielił argumentacji Skarżącej dotyczącej naruszenia proporcjonalności, prawa własności czy też nadużycie prawa planistycznego przy sporządzaniu przedmiotowego studium. Organ wskazał, że Skarżąca jest bardzo dużą beneficjentką przyjętej przez Radę Miejską w Mosinie w 2010 r. uchwały. Tym samym nie może być jednocześnie "stratna" z uwagi na przyjęcie ww. dokumentu. Organ zauważył, iż Skarżąca pierwsze warunki zabudowy dla budynku zrealizowanego na obecnej działce nr [...] (fragment historycznej dziatki nr [...]) uzyskała dopiero w 2013 r. czyli kilka lat po uchwaleniu obecnie skarżonego studium. Następnie skarżąca będąc właścicielką wydzielonych z powyższej nieruchomości również historycznych obecnie dziatek o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] (obecnie działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), miała możliwość - właśnie w oparciu o obecnie obowiązujące/skarżone studium - budowy osiedla mieszkaniowego zabudowy jednorodzinnej bądź sprzedaży nieruchomości pod powstałą obecnie zabudowę (patrz załącznik graficzny nr 1). Innymi słowy, gdyby obecnie obowiązujące studium gminy Mosina było aktem prawa miejscowego możliwość zabudowy istniałaby tylko na działkach nr [...], [...] oraz [...]. Zabudowa pozostałych z ww. działek jako położonych na łączniku ekologicznym nie byłaby możliwa. Zabudowa tych nieruchomości nastąpiła na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (niezgodnie ze studium). Podkreślenia wymaga fakt, że w dacie przyjęcia skarżonego studium obecny teren działek nr [...] - [...] nie był w ogóle zabudowany. Tym samym twierdzenie skarżącej że teren w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] jest zurbanizowany i utrzymanie istniejącego łącznika ekologicznego jest niezasadne; jest o tyle prawdziwy iż to właśnie skarżąca przyczyniła się do zabudowy części istniejącego łącznika ekologicznego. Chronologia zdarzeń jest natomiast taka, że to najpierw przyjęto skarżone studium z łącznikami ekologicznymi, którego część skarżąca zabudowała i którego obecnie ochrony zasadność kwestionuje, a nie Rada Miejska w Mosinie podjęła uchwałę w której zawarto łącznik ekologiczny na obszarach wcześniej predysponowanych pod zabudowę. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę. Odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego studium pełnomocnik podniósł, iż pomimo że faktycznie jest ono aktem o charakterze wewnętrznym, to powyższe nie znaczy, iż nie wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości Skarżącej. Ponadto pełnomocnik wskazał że fakt, iż studium było przedmiotem oceny przez WSA nie powoduje, że niniejsza sprawa nie może być rozpoznana, gdyż sprawy są rozpoznawane indywidualnie z punktu widzenia interesu skarżących. Pełnomocnik wyjaśnił również, iż nie kwestionuje faktu, że decyzja o warunkach zabudowy były wydawane po uchwaleniu studium, jednakże nie można stwierdzać, że decyzje te są sprzeczne ze studium, ponieważ postanowienia studium nie mają żadnego znaczenia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca oświadczyła, że przychyla się do stanowiska pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie zaś z przepisem art. 101 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia z 13 czerwca 2024 r., odpowiedź na wezwanie – uchwała nr VII/41/24 Rady Miejskiej w Mosinie). Ponadto w ocenie Sądu skarga wniesiona została z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do ostatniej formalnej przesłanki dopuszczalności skargi tj. "naruszenia interesu prawnego" wyjaśnić należy, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w świetle zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - art. 9 u.p.z.p. W studium określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe kształtują sposób wykonywania prawa własności gruntu. Zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z dnia 1 kwietnia 2011r. sygn. IV SA/Wa 2235/10, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016r,. sygn. II OSK 2813/14 dostępny CBOSA). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Skarżącej jako właścicielce nieruchomości objętych postanowieniami zaskarżonego Studium niewątpliwie przysługuje interes prawny. Rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego Skarżącej należy mieć na uwadze, iż nieruchomości stanowiące jej własność znajdują się, stosownie do ustaleń zaskarżonej Uchwały, na terenach łączników ekologicznych gdzie dopuszczono prowadzenie rolniczej działalności produkcyjnej z jednoczesnym zakazem zabudowy. Z tych też względów Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącej gdyż pośrednio - ale w sposób wiążący dla zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ogranicza możliwość zabudowy nieruchomości Skarżącej. W tym kontekście trzeba też dostrzec różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) Skarżącej, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie powoduje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić, w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Tym niemniej, Sąd rozpoznając skargę porusza się w zakresie wyznaczonym interesem prawnym tej konkretnej osoby. Oznacza to, że Sąd bada skargę w takim zakresie w jakim narusza ona indywidualny interes prawny Skarżącej, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącej skargę. Z tych też względów podnoszone w odpowiedzi na skargę kwestie, iż przedmiotowy plan był już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje bez wpływu na możliwość zaskarżenia uchwały przez Skarżącą. Zaznaczyć należy, iż ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącej. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Sąd ma przy tym na uwadze, iż Sądy już dokonywały już oceny procedury planistycznej. Sąd dokonując powyższej oceny, z punktu widzenia interesu prawnego Skarżącej, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej. Wyrokiem z 4 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 702/10, tutejszy sąd oddalił skargę na uchwałę kontrolowaną w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że wątpliwości Sądu nie budziła legalność procedury planistycznej. Sąd zaznaczył, że sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko projektu planu, sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko, który to dokument wraz z projektem studium przedłożono do zaopiniowania właściwym organom, uzgodniono z właściwymi organami i po wprowadzeniu zmian do projektu wynikających z opinii i uzgodnień wyłożono do publicznego wglądu na wymagany ustawą czas. Odbyła się także publiczna dyskusja nad projektem studium, z której protokół znajduje się w aktach sprawy. Na ostatnim etapie Burmistrz rozstrzygnął uwagi do projektu studium, wprowadził do projektu studium zmiany wynikające z pozytywnie rozpatrzonych uwag i przedstawił Radzie Miejskiej projekt studium wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag. Sąd ten nie dopatrzył się także niezgodności pomiędzy częścią graficzną i tekstową Studium. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela powyższą ocenę. Przechodząc zaś do oceny samych zapisów Studium wskazać należy, iż wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w akcie planistycznym rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (zob. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 834/10). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w akcie planistycznym. Ocena kwestii nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w Studium ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony innych wartości. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione Ponadto podkreślić należy, iż uchwalając studium gmina działa w ramach tzw. władztwa planistycznego. Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie ulega wątpliwości, iż organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż kwestionowane przeznaczenie działek Skarżącej pod tereny łączników ekologicznych nie nastąpiło z naruszeniem władztwa planistycznego. Rozpoznając niniejszą sprawę nie można pominąć okoliczności, iż w dniu uchwalania Studium, co miało miejsce 2010 r. działki znajdujące się na terenach łączników ekologicznych nie były zabudowane. Natomiast fakt późniejszych zmian w strukturze przestrzennej nie może być kryterium oceny dla Studium uchwalonym przed tymi zmianami. Dokonując natomiast oceny czy w sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności czy też zasady władztwa planistycznego odwołać należy się do opisanych w Studium uwarunkowań istniejących na terenie objętych zapisami tego aktu. W Studium wskazano m.in. że Lasy oraz tereny zadrzewione i zakrzewione w gminie Mosina zajmują 37,5% powierzchni, podczas gdy średnia lesistość woj. wielkopolskiego wynosi 25,5%, a Polski 28,8% (wg GUS, stan na 31.12.2005 r.). Lasy mosińskie przynależą administracyjnie do WPN i jego otuliny; nadleśnictw: Babki i Konstantynowo (B.1.7 Szata roślinna). W Studium czytamy również, iż "Największą wartość przyrodniczą gminy stanowią tereny leśne oraz łęgi w dolinie Warty. Duża część powierzchni gminy posiada unikalne walory przyrodnicze, na których wszelka działalność gospodarcza musi być bezwzględnie podporządkowana wymogom ochrony środowiska naturalnego. Wśród obszarów chronionych – oprócz Wielkopolskiego Parku Narodowego – na szczególną uwagę zasługują te układy przyrodnicze, które odgrywają znaczną rolę w procesie retencjonowania wód opadowych, poprzez kształtowanie prawidłowych stosunków wodnych. Są to: lasy, użytki zielone, grunty pod wodami, nieużytki, grunty z glebami okresowo lub stale podmokłymi: murszami, torfami, glebami mułowo-torfowymi (razem 57,3% powierzchni gminy)" (3.2 Środowisko przyrody ożywionej). W Studium z zakresie zarządzania zasobami leśnymi wyraźnie zaznaczono, że "Lesistość gminy wynosi 37,5%. Lasy znajdujące się na terenie gminy zarządzane są głównie przez Nadleśnictwo Konstantynowo (3.142,94 ha) oraz Nadleśnictwo Babki (1.550 ha)". W Studium również zauważono, iż "Potrzeby ochrony środowiska zostały zawarte w "Programie Ochrony Środowiska dla Gminy Mosina na lata 2004 – 2012". Program ochrony środowiska oparty jest na kompleksowym podejściu gminy do zagadnień związanych z gospodarowaniem zasobami przyrody. Wybrane cele wskazują na możliwość lepszego wykorzystania szans rozwoju gminy oraz poprawienia jakości życia obecnego i przyszłych pokoleń. Założono, że przyjęte do realizacji projekty będą wypadkową obiektywnych potrzeb gminy i realnych możliwości ich spełnienia. Cele zostały podzielone na długo, krótko i średniookresowe. Realizacja celów głównych wymaga dłuższej perspektywy – odpowiadają one zadaniom długookresowym. Cele szczegółowe mają charakter celów średniookresowych a projekty, celów krótkookresowych. Wszystkie podporządkowane są realizacji celów głównych: - ochrona i zwiększanie bioróżnorodności, -racjonalne wykorzystanie surowców naturalnych, - ochrona gleb, - ochrona wód, - ochrona atmosfery, - ochrona przed hałasem, - ochrona przed promieniowaniem, - ochrona przed awarią, - zapewnienie bezpieczeństwa biologicznego - przestrzeganie przepisów ochrony środowiska, - kształtowanie proekologicznych postaw lokalnej społeczności " (str. 27 i 28 Studium). Z tych też względów mając na uwadze istniejące uwarunkowania jako jedynek z kierunków wskazano ochronę szeroko rozumianej przyrody. Warto w tym miejscu wskazać, iż w Studium odwołując się do Strategii rozwoju gminy Mosina na lata 2003-2013 w zakresie celu strategicznego nr 1 - Rozwój przestrzenny i ochrona zasobów środowiska naturalnego zaznaczono, iż Głównymi zadaniami z zakresu planowania przestrzennego są: dbałość o ład przestrzenny jako jeden z głównych czynników dla rozwoju społecznego i ekonomicznego każdej społeczności lokalnej, ochrona systemów przyrodniczych (terenów leśnych i rolnych) oraz ekosystemów przestrzennych. Ponadto wskazano na konieczność tworzenia warunków dla rozwoju usług turystycznych i rekreacyjnych, poprzez - rozwój szlaków turystycznych, - rozbudowa infrastruktury rekreacyjnej, - wspieranie programu zalesień i zadrzewień (str. 67). Co istotne w Kierunkach wyraźnie zaznaczono, że "Na terenie gminy obszary podlegające ochronie przyrody zajmują niemal 45% powierzchni całej gminy. Walory oraz stan środowiska przyrodniczego jest w związku z tym podstawowym i nadrzędnym uwarunkowaniem zagospodarowania przestrzennego. Z jednej strony powoduje znaczne ograniczenie w zagospodarowaniu mieszkaniowym, produkcyjnym, a drugiej jednak stwarza szansę wykorzystania tych zasobów np. w infrastrukturze turystycznej. Planowanie przestrzenne jest podstawowym narzędziem dla realizacji postulatów ochrony przyrody i kształtowania środowiska. Uwzględnienie w studium systemu ekologicznego gminy jako jednego z podstawowych uwarunkowań rozwoju pozwoliło na zdefiniowanie kierunków ochrony środowiska oraz struktury funkcjonalno- przestrzennej. W rozpatrywaniu zagadnień związanych z ochroną środowiska priorytetowa jest zasada zrównoważonego rozwoju. Jedynie racjonalne użytkowanie zasobów i walorów środowiska przyrodniczego pozwoli osiągnąć harmonię pomiędzy zainwestowaniem a szeroko rozumianymi "terenami zielonymi", co w konsekwencji pomoże zachować równowagę w strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz z pewnością poprawi jakość życia mieszkańców. Dla właściwego funkcjonowania i zachowania równowagi środowiska najważniejszą rolę pełnią wszystkie powierzchnie naturalne – czyli pełniące funkcje przyrodnicze, a więc lasy, wody, torfowiska, bagna, łąki, tereny zadrzewione. Pradolina Warty, przebiegająca przez środek województwa wielkopolskiego, stanowi główny element regionalnego systemu przyrodniczego jako oś ekologiczna.(...) Istotą metody kształtowania kierunków z zakresu ochrony środowiska jest zwiększenie i czytelne oznaczenie terenów pełniących funkcje przyrodnicze. W skład tych terenów oprócz wód powierzchniowych i lasów – wchodzą również tereny łąk, pastwisk, niektórych sadów oraz innych skupisk zieleni. Świadomie zostały one połączone w system tworzący łączniki ekologiczne – na rysunku Studium w załączniku 3 posiadają odrębne oznaczenie kolorystyczne. Są to tereny wyłączone z zabudowy. Oprócz wyznaczonych terenów pełniących funkcje przyrodnicze, istnieje szereg ograniczeń wynikających wprost z mocy ustawy o ochronie przyrody4 – na obszarach, które zostały objęte formami ochrony przyrody". Z wyżej cytowanego fragmentu jednoznacznie wynika czym kierowano się przy tworzeniu łączników ekologicznych. Próba pogodzenia rozwoju mieszkalnictwa z koniecznością ochrony środowiska wskazuje, iż organ przy planowaniu uwzględnił wszystkie zasady kształtowania porządku urbanistycznego. Z tych też względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności, zakazu naruszenia istoty prawa własności nie mogły zostać uwzględnione. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust.2 Konstytucji RP polegający na braku kontynuacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej na terenie miejscowości Babki oraz wyłączeniu z możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej, w sytuacji, gdy sąsiadujące nieruchomości pozostają zabudowane budynkami jednorodzinnymi na cele mieszkaniowe przypomnieć należy, iż zabudowa ta, co nie jest kwestionowane powstała po uchwaleniu zaskarżonego Studium i z tych względów nie może być brana pod uwagę przy ocenie zaskarżonej uchwały. Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych wskazać należy, iż wnioski te dotyczyły w istocie dokumentów wskazujących na spełnienie wymagań formalnych skargi, a nie dotyczyły zagadnień odnoszących się do istoty sprawy. Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaznaczyć należy, że postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi być rozumiane zawężająco, celem zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie dowodów z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezbędne, jeżeli bez tych dowodów nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości związanych z oceną prawidłowości ustalonego przez organy stanu faktycznego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd może zatem przeprowadzić dowód uzupełniający, gdy poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2015r. II OSK 23331/12 publ.: LEX nr 1754715). W niniejszej sprawie wnioskowane dowody co wskazano już wyżej odnoszą się wyłącznie do wykazania spełnienia wymogów formalnych wniesienia skargi, a więc nie stanowią dokumentów z których można przeprowadzić dowody na podstawie cytowanego przepisu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.