II SA/Po 657/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2007r. na /posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "A" spółka z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę /-/ W.Batorowicz Rada Miejska w G. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1999r., na podstawie art. 12 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 139) i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996r. Nr 13 poz. 74) przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony przy ul. [...] j, obręb geodezyjny D. O przystąpieniu do sporządzenia planu Zarząd Miejski w G., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomił właściwe organy i podmioty. Stosowny komunikat zamieszczony został w lokalnej prasie (tygodnik "A", "B") oraz w Urzędzie Miasta i Gminy w okresie od 03 grudnia 1999r. do 03 sierpnia 2000r. Zarząd Miejski dnia 09 sierpnia 2001r. zawiadomił właściwe organy i podmioty o przystąpieniu do sporządzania II wariantu planu miejscowego. W dniu 26 września 2001r. zatwierdzono projekt planu, przyjmując opłatę planistyczną w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przyjętej wersji został przesłany właściwym organom i podmiotom celem zaopiniowania i uzgodnienia. Do publicznego wglądu został wyłożony w Urzędzie Miasta w dniach od 10 do 31 grudnia 2001r., o czym poinformowano mieszkańców przez ogłoszenie w lokalnej prasie. Następnie projekt uchwały został przekazany do zaopiniowania odpowiednim komisjom Rady Miejskiej, które zaopiniowały go pozytywnie. Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 26 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przy ul. [...] , obręb D. Zarząd Miejski na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przekazał powyższą uchwałę wraz z dokumentacja planistyczną Wojewodzie w celu oceny zgodności z prawem. Tekst spisanej uchwały przewidywał w § 20 stawkę służącą naliczaniu opłaty planistycznej w wysokości 30%. Wojewoda w dniu 29 kwietnia 2002r. uznał, iż uchwała jest zgodna z prawem. Treść uchwały, w wersji przedłożonej Wojewodzie, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia 05 czerwca 2002r. Nr 77, pod pozycją 1999. Burmistrz G. w dniu [...] stycznia 2005r. wniósł do Wojewody o sprostowanie oczywistej omyłki i opublikowanie obwieszczenia w sprawie sprostowania § 20 uchwały poprzez zamieszczenie właściwego brzmienia tego przepisu, w którym stawka służąca naliczeniu opłaty wynosi 20%. W uzasadnieniu wskazano, iż brzmienie uchwały w tym zakresie jest niezgodne z w/w projektem. Wojewoda pismem z dnia 16 lutego 2005r. odmówił sprostowania uchwały. Podkreślił, że § 20 przewiduje stawkę procentową w wysokości 30 %. Rada Gminy może ustalać wysokość opłaty planistycznej w sposób samodzielny, a więc niezależnie od wielkości zaproponowanej w projekcie uchwały. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62 poz. 718 ze zm.) umożliwia sprostowanie błędów w ogłoszonym tekście aktu prawnego. Sprostowanie nie może jednak prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego, a taką zmianą jest zmiana stawki procentowej, służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" sp. z o.o. w R. pismem z dnia 22 kwietnia 2005r. wezwało Radę Miejską do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. W uzasadnieniu spółka podniosła, że przedmiotowa uchwała została podjęta w sposób wadliwy, a treść opublikowanej uchwały nie jest zgodna z treścią rzeczywiście podjętej uchwały. Rada Miejska udzielając odpowiedzi wskazała, iż wezwanie nie może być uwzględnione. Stwierdzono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i po jego ogłoszeniu i wejściu w życie Rada Miejska nie może wpływać na jej treść. Burmistrz postanowieniem z dnia [...] maja 2005r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w sprawie naliczenia spółce "A" opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Spółka Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" wniosła skargę na uchwałę z dnia [...] kwietnia 2002r. domagając się jej uchylenia w części dotyczącej przepisu § 20 lub w całości. Skarżąca stwierdziła, że jej żądanie jest wynikiem wszczętego postępowania o naliczenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego w niniejszej uchwale. Treść uchwały w zakresie przepisu § 20 została – zdaniem skarżącej – "wadliwie podjęta" i na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym winna być uchylona. Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi, podkreślając iż na obecnym etapie postępowania nie jest upoważniona do uchylenia uchwały w żądanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 03 lutego 2006r. sygn. akt II SA/po 967/05 oddalił skargę. Rozpoznający skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2006r. sygn. II OSK 662/06 zaskarżony wyrok uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazując, że w sprawie nie mogło dojść do sytuacji, w której Rada Miejska G. uchwaliła innej treści uchwałę od podpisanej przez Przewodniczącego Rady i wysłanej Wojewodzie do publikacji. Nie jest wykluczone, że Rada dysponuje elektronicznym zapisem przebiegu obrad wskazującym na to, iż istotnie uchwalono stawkę 30%, tak jak to wynika z tekstu uchwały. Zebrany w aktach materiał dowodowy wskazuje na to, iż ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa W., a przedtem podpisany przez Przewodniczącego Rady G. tekst uchwały jest różny od uchwalonego, nie stanowi zatem uchwalonego przez Radę prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wprawdzie w petitum skargi zawarto sformułowanie skarżącej sugerujące, że wolą skarżącej spółki było zaskarżenie w całości uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002r., to jednak z uzasadnienia skargi jak również z treści zarzutów stanowiących podstawę skargi kasacyjnej wynikało, że kwestionowano jedynie treść § 20 uchwały dotyczącej wysokości stawki renty planistycznej. Z tego powodu Sąd przyjął, że wolą skarżącej spółki było zaskarżenie uchwały w części obejmującej § 20. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że podczas posiedzenia w dniu 12 kwietnia 2002r. Rada Miejska w G. przeprowadziła głosowanie nad przygotowanym zgodnie z procedurą planistyczną, projektem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W projekcie uchwały w § 20 określono stawkę służącą naliczeniu renty planistycznej na 20 % . Ze znajdującego się w aktach projektu wynika, że tak właśnie sformułowano § 20. Protokół z sesji nie zawiera żadnych elementów, które mogą być przesłanką do przyjęcia, że przedmiotem głosowania był przepis o innej treści. W szczególności brak wypowiedzi radnych, czy przedstawicieli projektodawcy, których efektem mogłoby być zajęcie przez Radę innego stanowiska. Oceny w tym zakresie nie zmienia okoliczność, że w treści uchwały podpisanej przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, a następnie przedstawionej Wojewodzie celem opublikowania, znalazł się zapis o innej treści, to jest określający stawkę na 30%. Zauważyć należy, że Burmistrz G. zwrócił się do Wojewody o sprostowanie oczywistej omyłki, polegającej na opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa W., niezgodnej z podjętą uchwała tekstu. Takie zachowanie jednoznacznie potwierdza, iż głosowanie dotyczyło uchwały przewidującej stawkę 20% opłaty. Zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006r. sygn. II OSN 662/06, WSA zwróciło się do Rady Miejskiej i Urzędu Miejskiego w G. o wyjaśnienie, czy istnieje zapis elektroniczny uchwały podjętej w czasie sesji [...] kwietnia 2002r. Z pisma z dnia 14 grudnia 2006r. wynikało, że zapis taki nie został sporządzony. Wobec tego przyjąć należało, że brak dowodów przeciwnych w stosunku do tych, które jednoznacznie wskazują, że podczas sesji Rady przegłosowano uchwałę określającą stawkę opłaty na 20%. Przedstawione powyżej ustalenia wskazują na konieczność dokonania przez Sąd oceny w jakim momencie doszło do wykreowania aktu prawa miejscowego, który mógłby być przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu odróżnić należy dwie odrębne instytucje, tj. uchwalenie uchwały Rady Miejskiej, w tym aktu prawa miejscowego, od ich wejścia w życie. Tryb, w którym zapadają uchwały rady gminy określono w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści tego przepisu wynikało, że czynnikiem decydującym o tym, czy uchwała zapadła, jest głosowanie radnych. W art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP mowa o całkowicie odrębnej instytucji wejścia w życie, między innymi aktu prawa miejscowego. Wejście w życie tych aktów zależne jest od ich ogłoszenia, co jednak nie oznacza by przed ogłoszeniem akt prawny nie istniał. Faktem prawotwórczym jest podjęcie uchwały w drodze głosowania będącego czynnością konwencjonalną zamykająca proces kreowania normy prawnej. Do tego procesu nie należy ogłaszanie uchwały. Nie zmienia tego okoliczność, że ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest konieczne dla jego wejścia w życie (por. S. Wronkowska, glosa do wyroku NSA z dnia 06 lipca 1994r., sygn. SA/Ł 1024/94, Państwo i Prawo 1996r., Nr 3 str. 105). Przedstawione przesłanki przesądzają o tym, że uchwałą Rady Gminy zaskarżoną w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest twór powstały skutkiem głosowania radnych, a nie jego zapisana treść, choćby została później przedstawiona wojewodzie i opublikowana w formie odmiennej od przegłosowanej. W sprawie niniejszej jako przedmiot zaskarżenia wskazano określony jako uchwała Rady Gminy, tekst przedstawiony Wojewodzie i następnie opublikowany, odmienny w treści od przegłosowanego przez Radę. Zaskarżony tekst nie stanowi jednak uchwały Rady Gminy z zakresu administracji publicznej, która może byś zaskarżona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ani też innego aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Jak z tego wynika, nie istnieje wskazany przedmiot zaskarżenia, tj. akt określony jako uchwała Rady Gminy ustanawiająca opłatę planistyczną według stawki 30%. Brak przedmiotu zaskarżenia stanowi jedną z przesłanek niedopuszczalności skargi, o jakich mowa w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. J.P.Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, W-wa 2004, str. 116). Wobec powyższego odrzucono skargę na podstawie wymienionego przepisu. /-/ W.Batorowicz