II SA/Po 659/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy wymeldowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska Burmistrz Miasta Ch. decyzją z dnia [...] 2010 r. wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) w zw. z art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku A. A. odmówił wymeldowania z pobytu stałego z lokalu przy ul. M.w Ch. A. i R. R. wraz z córką Z.. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku o wymeldowanie A. i R. R. z córką Z. A.A. podał, że R. R. wraz ze swoją rodziną nie mieszkają przy ul. M.w Ch., gdyż pracują w R.. W dniu [...] 2010 r. organ przeprowadził wizję lokalną, w trakcie której wnioskodawca oświadczył, że A. i R. R. wraz z córka Z. nie zamieszkują pod podanym adresem od około 4 lat. Pracowali w R. i w związku ze znaczną odległością od Ch. ich pobyt w miejscu stałego zameldowania był niemożliwy. Mieszkali więc u rodziców A. R.. R. R. oświadczył, że zamieszkuje na pobyt stały wraz z rodziną w lokalu przy ul. M. w Ch.. Od około 2000 r. pracuje za granicą. Początkowo jako kierowca w transporcie międzynarodowym, a aktualnie w Holandii, w związku z czym wraca do domu jedynie na weekendy. Żona A. pracuje natomiast w W. i z tego powodu, jak i ze względów zdrowotnych jego matki A. A. , która nie jest w stanie opiekować się wnuczką, dziecko uczęszcza do szkoły w O. i nocują u jej rodziców. Ponadto mają też rozpoczętą budowę domu w W., którą żona podczas jego nieobecności nadzoruje. W trakcie wizji w przedmiotowym lokalu stwierdzono, że znajdują się tam ubrania należące do państwa R.. Nie było jednak żadnych podręczników oraz przyborów szkolnych 8-letniej córki. Burmistrz stwierdził, iż daje wiarę wyjaśnieniom R. R.. Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy wskazał, że nie odzwierciedlają one w pełni stanu faktycznego, z uwagi na to, że nie mieszka on w przedmiotowym lokalu. Główny najemca tego mieszkania – A. A., mieszkająca nieustannie pod tym adresem nie wnosi jednak o wymeldowanie syna wraz z rodziną. Warunkiem zaś niezbędnym do podjęcia decyzji o wymeldowaniu w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest kumulatywne spełnienie przesłanek opuszczenia lokalu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania z pobytu stałego. Przez opuszczenie miejsca pobytu stałego rozumieć należy zaś nie tylko fizyczne nieprzebywanie w lokalu, ale zamiar jego opuszczenia i skoncentrowania swoich spraw życiowych w innym miejscu z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym. Świadczą o tym takie okoliczności towarzyszące dobrowolnemu opuszczeniu lokalu jak: zabranie z lokalu wszystkich swoich rzeczy i ruchomości oraz nieutrzymywanie żadnych związków z lokalem. Niniejsza sytuacja, zdaniem organu, nie wskazuje na całkowite zerwanie kontaktów z miejscem dotychczasowego zamieszkania. Jest tam nadal część rzeczy osobistych państwa R.. Ze względu na pracę poza miejscem zamieszkania R. i A. R. nie mają oni możliwości codziennego pobytu pod tym adresem. Przyjeżdżają jednak w weekendy. Nadal utrzymują kontakt z tym lokalem oraz mieszkającą matką A. A.. Ich córka Z. faktycznie uczęszcza do szkoły w O., ale jest to zrozumiała sytuacja życiowa. Ze względu bowiem na to, ze matka Z. pracuje poza Ch., a jej babcia A. A. jest osobą chorą i nie jest w stanie sprawować opieki nad wnuczką, przebywa ona u dziadków i tam chodzi do szkoły. Dodatkowo organ wskazał, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje nikogo do nieprzerwanego przebywania w miejscu zameldowania na pobyt stały, a Konstytucja RP w art. 52 zapewnia każdemu w wolność poruszania się po terytorium RP oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Część osób nie przebywa większość czasu w miejscu zameldowania, a uzasadnione jest to zwykłymi sytuacjami życiowymi, jak np. wykonywanie swoich obowiązków służbowych, pobieranie nauki. A. A. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił organowi I instancji pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, tj. faktu, iż R. i A. R. zamieszkują w nowo wybudowanym domu w O., pracują w jego pobliżu, co skutkuje tym, ze ich życie koncentruje się w O.. Odwołujący podniósł również, że organ nie wskazał dowodów, z których wynikałoby, gdzie pracuje R. R. oraz nie wskazał dowodów, którym odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 kpa). Odwołujący wniósł o przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa) służącego ustaleniu okoliczności, gdzie koncentruje się życie prywatne A. i R. R.. Zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o wymeldowaniu A., R. i Z. R.. Zdaniem A. A. R. i A. R. pozostawili rzeczy osobiste w przedmiotowym lokalu jedynie na potrzeby wizji lokalnej, ich życie koncentruje się bowiem w O.. Ponadto twierdzenie przez R. R., że jest kierowcą służy jako alibi by uzasadnić rzadki pobyt w domu w Ch.. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że w postępowaniu w sprawie o wymeldowanie stroną, w rozumieniu art. 28 kpa, jest wyłącznie osoba, której wymeldowanie dotyczy. W związku z powyższym A. A. nie jest stroną niniejszego postępowania. Według bowiem art. 127 § 1 kpa legitymację do wniesienia odwołania ma strona. W związku z tym, że postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez podmiot nie będący stroną postępowania stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Organ II instancji wyjaśnił, że wymeldowanie ma charakter ewidencyjny i ma jedynie na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, co leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć osoby posiadające tytuł prawny do lokalu, czy inne nie będące stroną w sprawie. Zaznaczył też, że właściciele lokalu lub osoby posiadające tytuł prawny do lokalu dla ochrony swoich prywatnych interesów mają drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisja). Ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o wymeldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Nie powinien więc być traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego (strona), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które powinno toczyć się z urzędu, a nie na wniosek. A. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie wskazał przyczyn, z powodu których uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Nie wskazał też przepisów prawa, na podstawie których przyjmuje, że w sprawach o wymeldowanie stroną jest wyłącznie osoba, której wymeldowanie dotyczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na zakres kontroli sądowej przeprowadzanej w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Treść art. 135 powołanej ustawy stanowi natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Według obu przytoczonych przepisów zakres orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny zakreślają granice sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), a w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisom postępowania – jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, Sąd uchyla decyzje w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. Lit. b). W przedmiotowej sprawie Wojewoda Wielkopolski umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż A. A., który wniósł odwołanie, nie jest stroną postępowania w sprawie o wymeldowanie innej osoby. Tym samym problem prawny niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżący A. A. ma interes prawny w żądaniu wymeldowania innych osób z pobytu stałego w tym lokalu. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie przyjmuje się, że stroną w rozumieniu art. 28 Kpa będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 Kpa lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2008, s. 238). Podstawową przesłanką definiującą pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, a więc przesłanką decydującą o uzyskaniu legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny. W doktrynie wskazuje się, iż cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938 [cyt. za:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 231). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. wyrok NSA z 17 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, niepubl.). Interes prawny ujmuje się również jako zobiektywizowaną, czyli realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję (por. wyrok NSA z 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, Lex nr 48702). Zwrócić również należy uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 410/08, Lex nr 499836). Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd wyrażony w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym jedynie osoba, której wymeldowanie dotyczy ma interes prawny w sprawie o wymeldowanie. Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego nie podziela. Stwierdzenie, że wymeldowanie jest jedynie potwierdzeniem określonego faktu i ma wyłącznie ewidencyjny charakter nie może prowadzić automatycznie do uznania, iż właściciel nieruchomości i inne osoby posiadającej do niej tytuł prawny , na których w związku z tym prawem spoczywają określone ustawą obowiązki nie mają interesu prawnego w sprawie meldunkowej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r., (II OSK 106/06, Lex 319423 ), iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie interes prawny wnioskodawcy wywodzi się najczęściej z przysługującego mu prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym, tj. prawa własności, spółdzielczych praw do lokalu, często również z praw o charakterze zobowiązaniowym, głównie prawa najmu lokalu. Zważyć ponadto należy, iż na właścicielu nieruchomości (lokalu) lub innych podmiotach dysponującym tytułem prawnym do niego, na mocy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ciąży obowiązek potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące w tym lokalu (art. 29 ust. 1 powołanej ustawy) oraz obowiązek zawiadomienia właściwego organu gminy o stałym lub czasowym pobycie innej osoby w lokalu (pomieszczeniu) oraz o opuszczeniu przez nią tego lokalu (pomieszczenia), jeżeli osoba ta nie dopełniła obowiązku meldunkowego (art. 29 ust. 2). W wyroku z dnia 30 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (II SA/Wr 1282/2003, LexPolonica nr 2155092, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, iż w sprawie meldunkowej niewątpliwie interes prawny posiadają osoby, na których spoczywa zarówno obowiązek jak i uprawnienie zameldowania się w związku z pobytem czasowym lub stałym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem; dotyczy to także wymeldowania. Interes taki, występować może także po stronie właścicieli domów i lokali oraz innych podmiotów dysponujących tytułem prawnym do lokalu - a to wobec nałożenia na nich obowiązków określonych przepisem art. 29 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ponadto stosownie do art. 30 ustawy o ewidencji ludności właściciel domu jest obowiązany zawiadomić właściwy organ wymieniony w art. 11 ust. 1 o niedopełnieniu obowiązku zameldowania lub wymeldowania się przez osobę przebywającą w tym domu. Sankcją za niezawiadomienie właściwego organu o niedopełnieniu przez inną osobę ciążącego na niej obowiązku meldunkowego jest kara grzywny albo kara nagany (art. 147 § 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń ( tekst jednolity Dz. U. z 2010, Nr 46, poz. 275 ze zm.). Interes prawny w żądaniu wymeldowania upatrywać należy zatem w przepisach prawa materialnego, kształtujących określone uprawnienie do nieruchomości (lokalu), z którą wiąże się obowiązek meldunkowy. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wywieść należy, że umorzenie postępowania odwoławczego było niezasadne. W istocie bowiem Wojewoda Wielkopolski niesłusznie wywiódł, że nie mogą być uznane za strony postępowania w sprawie wymeldowania jakiekolwiek inne osoby poza podmiotem, którego wymeldowanie dotyczy. Nie ustalił przy tym jakim tytułem do lokalu dysponuje skarżący. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu, który pozwoliłby na poczynienie w tym zakresie samodzielnych ustaleń przez Sąd. Umorzenie postępowania w tych okolicznościach było co najmniej przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Obowiązkiem Wojewody przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie w pierwszej kolejności ustalenie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa), czy skarżący legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu. W przypadku ustalenia, że skarżący dysponuje tytułem prawnym do lokalu w postaci prawa własności, spółdzielczego prawa do lokalu, prawa najmu organ zobligowany będzie uznać, że odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania i w dalszej kolejności rozpoznając sprawę merytorycznie ustali, czy zachodziły przesłanki do wymeldowania R. i A. R. z córką Z. pod podanym adresem. W oparciu zaś o przepis art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska