II SA/Po 66/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska- Tylewicz po rozpoznaniu w dniu16 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie odwołania zarządu powiatu postanawia: odrzucić skargę /-/ A. Kiersnowska-Tylewicz Wojewoda (dalej tez jako Wojewoda lub organ nadzoru) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], działając podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm. dalej u.s.p.) orzekł nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2021 roku w sprawie odwołania zarządu powiatu [...] z powodu nieudzielenia wotum zaufania - ze względu na istotne naruszenie prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. (dalej też jako strona lub skarżący) zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], wniósł o jego uchylenie przez Sąd. Skarżący wskazał, że z uwagi na to, że zaskarżone niniejszą skargą rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady powiatu o odwołaniu zarządu powiatu, należy uznać, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w uchwale 7 sędziów NSA z dnia [...] listopada 2012; I OPS [...] uzasadniające reprezentację powiatu przez przewodniczącego rady powiatu, bowiem sprawa dotyczy interesu prawnego zarządu, i stojącego na jego czele starosty, a tym samym de facto konfliktu między zarządem powiatu w tym starostą, a radą powiatu, która podjęła uchwałę o odwołaniu zarządu powiatu. W interesie Starosty [...] jest oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody orzekające nieważność ww. uchwały, a nie skuteczne jej wnoszenie w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ww. rozstrzygnięcia nadzorczego. Zachodzi tu zatem oczywisty konflikt interesów starosty, który wnosząc skargę w przedmiotowej sprawie musiałby działać na swoją niekorzyść, co uzasadnia, aby skargę tę podpisał i wniósł do sądu przewodniczący rady. Pogląd ten popiera także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2016 r., II SA/Go [...]. W ocenie skarżącego jako radny mógł więc wystąpić do Sądu z przedmiotową skargą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o: 1) o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 85 ust. 3 zdanie drugie u.s.p., ze względu na brak legitymacji skargowej radnego Rady Powiatu [...], Pana A. K., 2) o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 85 ust. 3 zdanie drugie u.s.p., ze względu na brak uchwały Rady Powiatu [...] w przedmiocie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2021 r. w sprawie odwołania Zarządu Powiatu [...] z powodu nieudzielenia wotum zaufania, 3) ewentualnie (w razie nieuwzględnienia wniosku z pkt 1 lub pkt 2) o oddalenie skargi w całości. Argumentując wnioski o odrzucenie Wojewoda zwrócił uwagę, że w skardze strona nie została jednoznacznie określona. Raz określono ją jako Pana A. K., radnego Powiatu [...], a w innym miejscu wskazano, że Pan A. K., radny Powiatu [...] działa w imieniu Powiatu [...], na podstawie art. 85 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. W kolejnym miejscu skargi podniesiono z kolei, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające podpisanie, wniesienie skargi przez przewodniczącego rady powiatu, jednak skargę podpisał radny Pan A. K.. W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru, przedmiotowa skarga nie określa jednoznacznie strony, co skutkuje tym, że skarga nie spełnia wszystkich wymogów formalnych określonych w art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 p.p.s.a. tym samym dotknięta jest brakiem formalnym. Zdaniem organu nadzoru, do wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady powiatu uprawniony jest powiat, na podstawie uchwały rady powiatu lub na podstawie uchwały organu, którego rozstrzygniecie nadzorcze dotyczy. Biorąc pod uwagę treść art. 85 ust. 3 u.s.p. w przedmiotowej sprawie uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego może podjąć Rada Powiatu [...], jako organ który podjął uchwałę nr [...] w sprawie odwołania zarządu powiatu [...] z powodu nieudzielenia wotum zaufania. W Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w S. zamieszczono rejestr imiennych wykazów głosowań z sesji Rady Powiatu [...]. W wykazie tym znajduje się protokół głosowania na XLIV sesji Rady Powiatu [...] w dniu [...] grudnia 2021 r. nad podjęciem uchwały w sprawie złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] orzekające nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2021 r. w sprawie odwołania Zarządu Powiatu [...] z powodu nieudzielenia wotum zaufania. Z protokołu wynika, że wyżej wymieniony projekt uchwały został poddany pod głosowanie, jednak uchwały tej nie podjęto, ponieważ 6 radnych Rady Powiatu [...] głosowało "za" przyjęciem uchwały, a 6 radnych Rady Powiatu [...] było "przeciw" przyjęciem. Z powyższego wynika, że nie było wolą Rady Powiatu [...] wnoszenie skargi na rozstrzygnięcie Wojewody nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2021 r. w sprawie odwołania Zarządu Powiatu [...] z powodu nieudzielenia wotum zaufania. W tej sytuacji ani skarżący jako radny, ani sama Rada Powiatu (z uwagi na brak stosownej uchwały) nie posiadają legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia na wstępie była ocena dopuszczalności wniesienia skargi przez skarżącego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie odwołania zarządu powiatu . Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi może mieć miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, oczywisty brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r. OSK 1229/04 LEX nr 175364). Podlegająca odrzuceniu skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody została wniesiona przez A. K. będącego Radnym Powiaty [...]. Stosownie do art. 85 ust. 1 u.s.p. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 powołanego artykułu do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że regulacja art. 85 ust. 3 u.s.p. wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi do sądu przez inne podmioty, niż wymienione w tym unormowaniu. Oznacza to, że wyłącznie uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, na podstawie uprzednio podjętej uchwały. Skarżący, nawet będąc radnym, nie ma w świetle ww. uregulowań kompetencji do wniesienia skargi do sądu. Podkreślić należy, że art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny [...] - nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie. Legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie można wyprowadzić także z przepisu art. 28 k.p.a. Dodać trzeba, że na gruncie podobnego uregulowania w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 poz. 559), a konkretniej art. 98 ust. 3 u.s.g. "do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze" wypracowane zostało w orzecznictwie stanowisko, iż art. 98 ust. u.s.g. legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego przyznaje wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Ponadto ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika też expressis verbis z art. 148 p.p.s.a., który stanowi "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt". W świetle dyspozycji ww. przepisów nie jest zatem dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. mógł wnieść inny podmiot niż gmina lub związek międzygminny (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r., II OSK 915/14; postanowienie NSA z dnia 29 października 2013 r., II OSK 2691/13, NSA w wyroku Naczelny Sąd w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. OSK 1229/04, CBOSA). W ocenie Sądu powyższe stanowisko pozostaje aktualne na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym, która w pokrewny sposób unormowała kwestię legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Stwierdzić więc należało, że A. K. nie miał legitymacji do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. Przedmiotowa skarga została wniesiona przez inny podmiot niż podmiot wymieniony w art. 85 ust. 3 u.s.g. i jako taka jest niedopuszczalna, a zatem podlega odrzuceniu, o czym Sąd orzekł na wstępie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. /-/ A. Kiersnowska-Tylewicz