II SA/Po 663/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] działając na podstawie art. 121 § 2 w związku z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014., poz. 1619; dalej: "u.p.e.a.") w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], w którym nałożył na J. L. grzywnę w wysokości [...] zł i wezwał do jej wpłacenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Jednocześnie wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że [...] r. wydał decyzję nakazującą J. L. rozbiórkę obiektu letniskowego o wymiarach 6,05 m x 4,10 m, z niezadaszonym tarasem o wymiarach 2,75 m x 4,10 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], gm. [...]. Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązanego nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. wystosował do zobowiązanego upomnienie, w którym wezwał do dobrowolnego wykonania wspomnianego obowiązku. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu [...] r. Następnie w dniu [...] r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...] W dalszej kolejności organ I instancji wskazał, że w odpowiedzi na upomnienie zobowiązany podniósł, że nie jest stroną przedmiotowego postępowania i nie może ponieść kosztów upomnienia, ponieważ od czerwca 2014 r. nie jest dzierżawcą działki [...] i związanych z działką obiektów (szop). W tym kontekście Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zobowiązany został uznany w postępowaniu rozbiórkowym za inwestora przedmiotowego obiektu letniskowego. Przymiot inwestora nie wygasa wraz z utratą tytułu prawnego do posiadanej nieruchomości, a tym samym to nadal na inwestorze ciążą obowiązki nałożone w drodze decyzji administracyjnej i to inwestor powinien niezwłocznie podjąć działania zmierzające do ich wykonania. Obowiązek rozbiórki obiektu jest obowiązkiem wynikającym z norm materialnych prawa administracyjnego i jego przejście na inny podmiot nie zależy od dyspozytywnych czynności stron czynności cywilnoprawnej, ale od powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że do dnia wydania postanowienia zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, konieczne było zastosowanie środka egzekucyjnego przewidzianego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy zastosować przepis art 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a. Końcowo organ podniósł, że grzywna w wysokości [...] zł została nałożona na zobowiązanego w oparciu o zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). W ocenie organu egzekucyjnego kwota [...]zł jest dolegliwością finansową, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Maksymalna wysokość grzywny jest również uzasadniona faktem, że pomimo licznych działań ze strony organu egzekucyjnego zobowiązany w żaden sposób nie wykazał próby podjęcia wykonania obowiązku. Zadaniem organu tak ustalona dolegliwość finansowa skłoni zobowiązanego do dobrowolnego i samodzielnego wykonania ciążących na nim obowiązków. J. L. pismem z [...] r., w oparciu o art. 33 § 1 oraz art. 122 § 3 u.p.e.a. złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji oraz zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu grzywny, wnosząc o uchylenie grzywny i umorzenie wobec niego postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że został błędnie oznaczony jako strona postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zobowiązany podniósł, że w piśmie z [...] r. poinformował organ, że od [...] r. nie posiada tytułów prawnych ani do działki, ani do obiektów znajdujących się na działce, co dotyczy także obiektu, co do którego wydano nakaz rozbiórki. Z przepisu art. 28a u.p.e.a. oraz art. 30 § 4 do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. wynika, że jeżeli ma miejsce następstwo prawne, czyli jeśli sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego, obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego. Kontynuacja czynności egzekucyjnych wobec zbywcy stanowi naruszenie art. 28a u.p.e.a. W dalszej kolejności zobowiązany wyjaśnił, że adresatami decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu zbudowanego samowolnie są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zasadniczym kryterium wyboru adresata decyzji spośród osób wymienionych w art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.; dalej: "Pr. bud.") jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego realizację nakazu rozbiórki. Ponadto, zbycie obiektu podlegającym rozbiórce nie wszczyna nowego postępowania w ramach nadzoru budowlanego wobec tej samej samowoli budowlanej, w stosunku do której zapadła już pozostająca w obiegu prawnym ostateczna decyzja orzekająca rozbiórkę. W takiej bowiem sytuacji zgodnie z art. 26 u.p.e.a. organ egzekucyjny uprawniony jest do ustalenia aktualnego właściciela nieruchomości i wystawienia przeciwko niemu tytuł wykonawczego. Nabywcy nieruchomości muszą liczyć się z tym, że "przechodzą" na nich konsekwencje dokonanych wcześniej samowoli. Zobowiązany zaznaczył przy tym, że w umowie sprzedaży z dnia [...] r. zawarto zapis informujący nabywcę, że altana ma nakaz rozbiórki wydany przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto zobowiązany zarzucił organowi, że powołał się na błędny stan faktyczny w zakresie niepodjęcia przez niego żadnych czynności mających na celu wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji z [...] r. Sprzedając obiekt z nakazem rozbiórki zobowiązany miał już całkowicie rozebrany taras, a pozostała część obiektu znajdowała się w stanie częściowej rozbiórki (np. zdjęte poszycie wewnętrzne, izolacje itp.), stąd w umowie sprzedaży zawarto zapis, że altana ma nakaz rozbiórki, a kupujący zapoznali się ze stanem altany i go akceptują. Jednocześnie nadmienił, że zgodnie z zawiadomieniem z [...] r., nr [...], stawił się na miejscu kontroli w dniu [...] r. w godzinach podanych w zawiadomieniu. Na kontrolę stawił się również właściciel działki R. M.. Niestety nie pojawili się tam pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z dyspozycją w zawiadomieniu zobowiązany miał przy sobie dokumentację dotyczącą zbycia obiektu. Jednocześnie J. L. zauważył, że art. 7 § 2 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie za środek taki organ egzekucyjny uznał wymierzenie grzywny w wysokości [...] zł, a zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadnienie wyboru tego środka egzekucyjnego jest zdawkowe i szablonowe, co świadczy o tym, że organ egzekucyjny w rzeczywistości tej kwestii nie rozważył. W szczególności organ egzekucyjny bezpodstawnie pominął znany mu z urzędu fakt, że objęta nakazem rozbiórki altana jest budowlą o charakterze nietrwałym, sprzedaną za kwotę [...]zł, a koszt jej rozbiórki będzie jeszcze niższy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w dniu [...] r. wydał postanowienie o nr [...], w którym uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wskazanego przez PINB terminu do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia oraz w części dotyczącej wskazanego przez PINB terminu do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z [...] r. (nr [...]) i orzekł, iż wzywa do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w terminie do dnia [...] r. oraz wzywa J. L. do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z [...] r. (nr [...]) do dnia [...] r., a w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że egzekwowany obowiązek rozbiórki obiektu letniskowego może być egzekwowany w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy). Decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek jest bowiem ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.), nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a nadto nie wstrzymano jej wykonania. Pisemne upomnienie zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu [...]. r., a tytuł wykonawczy z dnia [...] r. (nr [...]) został przez organ prawidłowo wystawiony i doręczony zobowiązanemu [...] r., wraz z zaskarżonym postanowieniem o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wynika, że w przypadku obowiązków wynikających z prawa budowlanego ustawodawca dał organom egzekucyjnym możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia przed zastosowaniem środka w postaci wykonania zastępczego. Organy egzekucyjne powinny z tej możliwości korzystać w przypadku, gdy zastosowanie wykonania zastępczego jest niecelowe. Stosowanie grzywny w celu przymuszenia, mimo że nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, skutkuje szybkim jego wykonaniem przez zobowiązanego oraz nie powoduje dla niego dodatkowych uciążliwości wynikających z wykonania zastępczego. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny organ odwoławczy wskazał, że jest ona zasadna. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. (z zastrzeżeniem § 5) każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Organ wymierzając grzywnę na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. działa w granicach uznania administracyjnego, jednakże uznanie to nie oznacza dowolności, bowiem organ winien wskazać przesłanki, jakimi kierował się określając wysokość nałożonej grzywny. Na gruncie niniejszej sprawy PINB szeroko uzasadnił jakimi przesłankami kierował się określając wysokość grzywny w celu przymuszenia. Organ I instancji wskazał m.in., iż maksymalna wysokość grzywny stanowić będzie odczuwalny bodziec skłaniający zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku. W ocenie organu odwoławczego wysokość grzywny została określona prawidłowo, grzywna ma bowiem stanowić uciążliwość, postawić zobowiązanego w sytuacji przymusowej aby dobrowolnie wykonał obowiązek, zatem jej wysokość nie może być zbyt niska. Ustosunkowując się do podniesionej w zażaleniu kwestii dotyczącej błędnego adresata postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań organów obydwu instancji w związku z wniesionymi przez zobowiązanego zarzutami w postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z [...] r., nr [...], PINB uznał zarzut błędnego adresata za nieuzasadniony, a WINB uznał stanowisko organu I instancji za prawidłowe i utrzymał je w mocy postanowieniem z [...] r., nr [...] Kierując się treścią wniesionego zażalenia organ odwoławczy wyznaczył termin wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym do dnia [...] r., a po jego upływie - jeśli zobowiązany nie wykona obowiązku - termin do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia (tj. do dnia [...] r.). W ocenie WINB nie jest uzasadnione wyznaczanie bardziej odległego terminu wykonania obowiązku, ponieważ przy dzisiejszym stanie wiedzy i techniki, a także mając na względzie panujące warunki atmosferyczne wykonanie obowiązku jest możliwe. Ponadto, decyzja nakładająca podlegający egzekucji obowiązek została wydana w dniu [...] r. i już w tym czasie zobowiązany winien wykonać nakazane roboty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., nr [...], zarzucając mu naruszenie: (1) art. 52 w zw. z art. 48 Pr. bud. w zw. z art. 33 § 1, 4 i 5 w zw. z art. 28a u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że podmiotem zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Pr. bud. jest inwestor, który nie ma tytułu prawnego oraz który nie jest już posiadaczem nieruchomości objętej tą decyzją, co doprowadziło do błędnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec tego inwestora co do dokonania tych czynności; (2) naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. poprzez prowadzenie postępowania bez udziału M. i R. M., tj. właścicieli nieruchomości, na której znajduje się obiekt co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, skutkujące nieważnością postępowania; (3) naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego, niepozwalającego na ustalenie danych ewentualnego obecnego posiadacza zależnego nieruchomości, a więc osoby potencjalnie zobowiązanej. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację podnoszoną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że na J. L. została nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z uwagi na niewykonanie obowiązku rozbiórki obiektu letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...], gm. [...], nałożonego na skarżącego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...] r., nr [...] Decyzja ta jest ostateczna i nie wstrzymano jej wykonania. Materialnoprawną podstawę wydania poddanych sądowej kontroli rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014., poz. 1619; dalej: "u.p.e.a."). Zgodnie z art. 7 § 2 tej ustawy, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art.1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, który z tych środków należy zastosować przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 327/17 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. Jak przy tym wynika z art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie wraz z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu – z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zdaniem Sądu kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.a.e. Podkreślić należy, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1642/06). W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jest to bowiem środek mniej dolegliwy, a zarazem skłaniający zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego – wykonania zastępczego. Wyjaśnić przy tym należy, że wykonanie zastępcze jest bardziej uciążliwe, zgodnie bowiem z art. 127 u.p.e.a. polega na zleceniu innej osobie wykonania czynności objętej tytułem egzekucyjnym, na koszt i ryzyko zobowiązanego. Tymczasem w przypadku zastosowania grzywny, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może on w każdym czasie wykonać obowiązek i tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny, albowiem w myśl art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest co do zasady środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a. obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny w niniejszej sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. (z zastrzeżeniem § 5 niemającym zastosowania w sprawie), każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązków utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W kontekście powyższego Sąd zauważa, że wysokość grzywny w niniejszej sprawie nie przekracza dopuszczalnej kwoty 10 000 zł i jak słusznie wskazały organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, na jej wysokość wpływa cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie nie mogło też pozostać poza uwagą organów i Sądu, że skarżący przez okres ponad trzech lat nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...] Jest to okoliczność istotna, przemawiająca za określeniem grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości. Za wymierzeniem takiej kwoty grzywny przemawia również fakt, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Grzywna nie będąc karą musi być bowiem dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby zobowiązany wybrał rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Na te okoliczności słusznie zwrócono uwagę w obu kontrolowanych postanowieniach i są to zasadnicze okoliczności jakimi organ winien kierować się ustalając wysokość grzywny. Zdaniem Sądu, organy działając w ramach uznania administracyjnego wywiązały się z obowiązku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia takiej a nie innej wysokości grzywny, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego: praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie) i celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). W świetle okoliczności sprawy, organy prawidłowo dokonały wyboru tego środka i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania i wysokości wymierzonej grzywny. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących błędnego adresata postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należy wskazać, że stosownie do art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Podkreślić należy, że przedmiotem rozpatrywanej skargi jest postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia i tylko w ramach rzeczowych tego rozstrzygnięcia może być przeprowadzona kontrola sądowa, która nie jest nakierowana na wszelkie zarzuty jakie strona jest w stanie podnieść w szeroko pojętym postępowaniu egzekucyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest stąd przyjęte, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności wskazane w art. 33 u.p.e.a. W zażaleniu można podnosić jedynie te okoliczności, które nie mogą stanowić przedmiotu zarzutów (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r. sygn. II OSK 1441/10). Wobec tego stwierdzić należy, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące błędnego adresata postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ nie podlegały rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Kwestie te odwołują się bowiem do okoliczności, które podlegały już rozważeniu w ramach wniesionych przez skarżącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W postanowieniu z [...] r., nr [...], PINB uznał wniesione przez skarżącego zarzuty za niezasadne (k. 45 akt adm. organu I instancji), a WINB uznał stanowisko organu I instancji za prawidłowe i utrzymał je w mocy postanowieniem z [...] r., nr [...] (k. 48 akt adm. organu I instancji). Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.