II SA/Po 663/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Robert Talaga (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. i B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia 5 listopada 2024 r. (znak [...]) Wójt Gminy [...] (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), w wyniku wniosku T. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-warsztatowego, na terenie działki nr [...] i [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości R., obręb ewid. [...]. Pismem z dnia 1 kwietnia 2025 r. T. G. i B. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako: "skarżący"), wnieśli odwołanie od wyżej opisanej decyzji, wskazując na naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, w tym jego prowadzenie z pominięciem osób, których interesów ono dotyczy – w szczególności pominięcie skarżących, którzy są właścicielami sąsiedniej działki nr ewid. [...]. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2025 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium") stwierdziło wniesienie odwołania z uchybieniem terminu przewidzianego dla tego środka zaskarżenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że T. i B. G., jako właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji są stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a organ pierwszej instancji tego nie uwzględnił w toku postępowania. Strona która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W takim wypadku termin 14 dni na dokonanie tej czynności liczy się dla takiej osoby od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że termin ten kończy się z upływem terminu dla strony, której decyzję doręczono jako ostatniej. Po upływie tego terminu decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z akt sprawy wynika, że ostatnia ze stron postępowania odebrała decyzję w dniu 26 listopada 2024 r. Ustawowy termin na wniesienie odwołania upłynął więc z dniem 10 grudnia 2024 r. Odwołanie skarżących wniesione zaś zostało w dniu 7 kwietnia 2025 r. To z kolei spowodowało, że Kolegium zobowiązane było stwierdzić jego wniesienie z uchybieniem terminu. Pismem z dnia 30 lipca 2025 r. T. i B. G., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisane postanowienie Kolegium wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 listopada 2024 r. i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 28 i art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuznanie skarżących za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mimo że są właścicielami działki bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji i jako tacy mają interes prawny do bycia stronami postępowania; - art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że termin wniesienia odwołania przez skarżących upłynął w dniu 10 grudnia 2025 r., podczas gdy nie zostali oni zawiadomieni o wydaniu decyzji i dowiedzieli się o jej istnieniu dopiero w dniu 31 marca 2025 r., złożyli odwołanie już następnego dnia, tj. 1 kwietnia 2025 r., a termin do wniesienia odwołania upływał nie wcześniej niż w dniu 14 kwietnia 2025 r., z uwagi na rozpoczęcie biegu w chwili uzyskania przez skarżących wiedzy o decyzji; - art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego przez bezpodstawne wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, podczas gdy termin został zachowany przez skarżących, którzy zostali pomięci jako strony postępowania i nie zostali skutecznie zawiadomieni o wydaniu decyzji, która nie była ostateczna; - art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niepodjęcie wszystkich czynności mających na celu ochronę słusznego interesu skarżących, pozbawionych przez organ pierwszej instancji możliwości ochrony swoich spraw w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, jedynie wtedy gdy dotknięte są wadami w postaci: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2025 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżących od decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej jako: "K.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie zaś do art. 16 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Organ drugiej instancji po wpłynięciu odwołania obowiązany jest we wstępnej fazie zbadać, czy środek ten został wniesiony od decyzji nieostatecznej z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Termin ten liczy się według sposobu określonego w art. 57 § 1 K.p.a., a zatem rozpoczyna swój bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona lub ogłoszona, zaś upływ ostatniego czternastego dnia, uważa się za koniec terminu. Termin ten wiąże wszystkie podmioty występujące w postępowaniu administracyjnym, a zatem zarówno uczestników postępowania jak i podmioty nie uznane przez organ pierwszej instancji za stronę, a za takowe uważające się i występujące z odwołaniem. W rezultacie podmiot, który uważa się za stronę postępowania, do którego nie został dopuszczony, może złożyć odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, z tym jednak zastrzeżeniem, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu w postępowaniu biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji podmiotowi, któremu zapewniono udział w postępowaniu, a w przypadku, gdy w różnych datach doręczono decyzję więcej niż jednemu takiemu podmiotowi od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji (por. Komentarz do art. 57 K.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2017 r., s. 902). Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 K.p.a. Doręczaniem (ogłoszeniem) decyzji nie jest późniejsze poinformowanie podmiotu o fakcie wydania decyzji (por. Komentarz do art. 57 K.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski (red.), Warszawa 2016 r., s. 590). Stosowanie terminu do wniesienia odwołania od decyzji od dnia doręczenia dokonanego stronie wynika wprost z art. 129 § 2 K.p.a. i nie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa, lecz ma funkcję gwarancyjną polegającą na wyznaczeniu okresu, w którym aktualne pozostaje uprawnienie do zaskarżenia decyzji. Upływ terminu do wniesienia odwołania powoduje wygaśnięcie uprawnienia do wywiedzenia odwołania i skutkuje "ostatecznością" decyzji pierwszoinstancyjnej. Natomiast złożenie odwołania od takiej decyzji niewątpliwie uznać należy za bezskuteczne. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu jako strona, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania, a więc od decyzji ostatecznej, organ był zobligowany do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd podziela również pogląd, że podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został uznany za stronę postępowania i któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym decyzję tę doręczono, a po upływie tego terminu, podmiot uważający się za stronę pominiętą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może jedynie żądać wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., natomiast jeśli wniesie w tych warunkach odwołanie organ odwoławczy powinien stwierdzić jego wniesienie z uchybieniem terminu na podstawie art. 134 K.p.a. (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2432/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 480/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 976/17 czy wyrok WSA w Opolu z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 511/14). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja warunkująca wydanie postanowienia z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Skarżący nie zostali uznani przez organ pierwszej instancji za stronę toczącego się z postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja z dnia 5 listopada 2024 r. nie została im doręczona. W takiej sytuacji, termin do wniesienia odwołania nie mógł być liczony od dnia dowiedzenia się przez skarżących o wydaniu decyzji, lecz od dnia doręczenia decyzji (ostatniej) stronie postępowania. Decyzja z dnia 5 listopada 2024 r. ustalająca warunki zabudowy została doręczona najpóźniej pełnomocnikowi A. G. w dniu 26 listopada 2024 r. Stąd czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 10 grudnia 2024 r., a zatem od dnia 11 grudnia 2024 r. decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast skarżący wnieśli odwołanie w dniu 7 kwietnia 2025 r., a więc po terminie. Należy przy tym zaznaczyć, że wspomniana A. G. wniosła w dniu 28 listopada 2024 r. odwołanie od tej decyzji, co nie zmienia jednak sytuacji prawnej skarżących, którzy powinni byli wnieść odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania. Rozpatrzenie takiego (wniesionego po terminie) odwołania jest niedopuszczalne, gdyż oznaczałoby to weryfikację w postępowaniu odwoławczym (w trybie zwykłym) decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 K.p.a.). Tymczasem decyzja ostateczna, może być wzruszona tylko w przewidzianym przez ustawodawcę trybie nadzwyczajnym. Reasumując, dla podstaw stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania istotne znaczenie miały dwie kwestie. Po pierwsze, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, gdyż nie zostali uznani za stronę postępowania, a po drugie, skarżący wnieśli odwołanie po terminie przewidzianym dla stron postępowania. Prawidłowość powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości. Z powyższych przyczyn organ odwoławczy na tym etapie prowadzonego postępowania nie był zobowiązany do badania interesu prawnego skarżących do udziału postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 134 oraz art. 129 § 2 K.p.a. pozostaje niezasadny. Podobnie argumentacja skarżących wskazująca na okoliczności przemawiające za posiadaniem statusu strony postępowania i naruszenie art. 28 i 61 § 4 K.p.a., w żaden sposób nie mogła prowadzić do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia. Nie są również trafione zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo oceniło zaistniałą sytuację prawną i wydało właściwe rozstrzygnięcie w sprawie. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.