II SA/Łd 480/17

Dnia 30 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz R. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], umorzyło postępowanie odwoławcze. Jak wynika z akt sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] zezwolił Wójtowi Gminy K. na usunięcie dwóch drzew gatunku wiąz szypułkowy z nieruchomości stanowiącej drogę gminną nr ewid. 301/2, obręb [...], gm. K., w terminie do dnia 31 maja 2016 r. oraz zobowiązał wnioskodawcę do nasadzenia dwóch drzew gatunku rodzimego, w miejscu wskazanym na działce nr ewid. 301/2, z preferencją dla klonu (klon jawor, klon zwyczajny) i lipy (lipa drobnolistna, lipa szerokolistna), sadzonkami minimum 3-letnimi, w terminie do dnia 30 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem, co wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 15 marca 2016 r. Wnioskowane do usunięcia drzewa rosną na działce nr ewid. 301/2, obręb [...], gm. K., stanowiącej drogę gminną nr [...], przy ogrodzeniu nieruchomości oznaczonej nr ewid. 303/1. Podczas oględzin organ ustalił, że dwa drzewa gatunku wiąz szypułkowy, o obwodzie pnia mierzonym na wysokości 130 cm odpowiednio, 200 cm i 210 cm, posiadają wyraźne symptomy obumierania w postaci odpadającej kory, ognisk zgnilizny miękkiej w partii odziomkowej oraz suchych konarów i gałęzi, stanowiących połowę objętości korony. Stwierdzono, że drzewa będą dalej zamierać i tracić stabilność. Jeden konar jest wyraźnie pochylony nad drogą publiczną. Podczas złych warunków atmosferycznych drzewa stanowią poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Działka objęta wnioskiem położona jest na terenie Parku Krajobrazowego M. W. i W., dla którego Wojewoda [...], w drodze rozporządzenia nr 9/2006 z dnia 11 stycznia 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego M. W. i W. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., nr 20, poz. 194, ze zm.), wprowadził zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej, zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego albo budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Ponieważ wnioskowane do usunięcia drzewa zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, zastosowanie ma odstępstwo od tego zakazu. Organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z wnioskiem o wyrażanie stanowiska w sprawie planowanego usunięcia drzew (wraz z wnioskiem organ przesłał projekt decyzji), w związku z art. 83a ust. 2 ustawy, jednakże organ uzgadniający nie zajął stanowiska w ustawowym terminie (30 dni od dnia otrzymania projektu zezwolenia). W obrębie drzew nie stwierdzono gniazd lęgowych ptaków ani gatunków chronionych roślin, zwierząt i grzybów. Wobec tego organ nie znalazł podstaw do odmowy wydania zezwolenia. Od powyższej decyzji odwołał się R.S., który zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa, ponieważ drzewa nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Są to drzewa wieloletnie o solidnym wyglądzie. Można jedynie dokonać wycięcia konaru pochylonego nad drogą. Odwołujący podniósł, że do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Ł. przesłano projekt decyzji z dnia [...]marca 2015 r., a nie projekt niniejszej decyzji. Przed wydaniem decyzji nie uzyskano opinii strażników przyrody Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] z Oddziału Terenowego [...] Parków Krajobrazowych. Ponadto w dniu 30 maja 2016 r. dokonano bezprawnego wejścia na jego działkę nr ewid. 302, obręb [...], w celu wycięcia drzew, o czym nie został poinformowany pomimo, że wycięte drzewa rosły również w obrębie jego działki. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na skutek skargi wniesionej przez Gminę K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Kolegium, działając w ramach autokontroli, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uwzględniło skargę w całości i uchyliło własną decyzję z dnia [...]lipca 2016 r. oraz umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ uznał zarzuty skargi za zasadne i stwierdził, że R. S., który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie przysługuje przymiot strony, ponieważ nie ma on interesu prawnego w sprawie jako osoba nielegitymująca się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości wskazanej w decyzji jako miejsce położenia drzew objętych zezwoleniem. Powyższą decyzję R. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 746/16, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja, pomimo trafnych wywodów na temat interesu prawnego decydującego o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nie mogła ostać się w obrocie prawnym, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez brak wyraźnego wskazania w sentencji decyzji uwzględniającej skargę, czy uchylane orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej lub rażąco naruszało prawo. Naruszenie to stanowiło samodzielną podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że uchylenie w ramach autokontroli decyzji Kolegium skutkowało tym, że "odżyła" wcześniejsza decyzja ostateczna organu administracji i złożona na nią przez Gminę K. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W wyniku weryfikacji legalności decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r., sąd stwierdził, że zaistniały podstawy do jej uchylenia, ponieważ Kolegium uchyliło zaskarżoną przez R.S. decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji bez uprzedniego zweryfikowania przesłanek dopuszczalności odwołania, czym naruszyło przepisy art. 138 § 2 i art. 127 § 1 oraz art. 129 § 2 k.p.a. Sąd zobligował organ do uwzględnienia oceny prawnej zaprezentowanej w orzeczeniu w kontynuowanym postępowaniu. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej w skrócie "k.p.a." w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) – dalej w skrócie "ustawa", umorzyło postępowanie odwoławcze. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przywołało brzmienie art. 127 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. i wyjaśniło, że przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę ustalenia interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i w konsekwencji występowania w tym postępowaniu w charakterze strony jest art. 83 ust. 1 w związku z art. 83a ust. 1 ustawy. Powyższe uregulowanie wskazuje, iż postępowanie w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów może być wszczęte wyłącznie na wniosek (nigdy z urzędu) oraz, że wniosek ten może skutecznie złożyć posiadacz nieruchomości (a jeżeli nie jest jej właścicielem - musi przedłożyć zgodę właściciela), na której rosną drzewa (poza wyjątkami przewidzianymi w art. 83 ust. 2 ustawy, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie). W rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie dwóch drzew gatunku wiąz szypułkowy, rosnących w pasie drogi gminnej nr [...], złożył Wójt Gminy K., wskazując równocześnie na przysługujący Gminie K. tytuł prawny do nieruchomości. Organ I instancji, po uprzednim ustaleniu, że wnioskowane do usunięcia drzewa rosną na terenie działki nr ewid. 301/2, obręb [...], gm. K., stanowiącej drogę gminną, wydał decyzję, w której zezwolił wnioskodawcy na usunięcie dwóch drzew z nieruchomości stanowiącej drogę gminną nr ewid. 301/2, obręb [...], gm. K.. Zezwolenie to obejmuje wyłącznie drzewa rosnące na tej nieruchomości i jest skierowane wyłącznie do podmiotu legitymującego się odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości. Wobec tego tylko temu podmiotowi (w rozpatrywanej sprawie Gminie K. reprezentowanej przez Wójta Gminy K.) przysługuje przymiot strony. Odwołującemu taki przymiot nie przysługuje, ponieważ nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie przysługuje mu żaden tytuł prawny do nieruchomości wskazanej w decyzji jako miejsce położenia drzew objętych zezwoleniem, a wydana decyzja nie odnosi się do jego praw lub obowiązków. R. S. nie był więc legitymowany do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego. Ponadto, wobec stwierdzenia braku legitymacji po stronie skarżącego, w ocenie SKO bezprzedmiotowe stało się badanie zachowania terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie R.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. W motywach skargi jej autor stwierdził, że wycięte drzewa znajdowały się na jego działce, a organ uchylił się od dokonania stosownych ustaleń. Zdaniem skarżącego organ powinien przeprowadzić oględziny i dokonać pomiarów w terenie. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ze swojej winy, a jedynie dlatego, że organ, wbrew obowiązkowi, nie zawiadomił go o toczącym się postępowaniu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Poddana sądowej kontroli legalności decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które w istotnym stopniu rzutowało na wynik sprawy. Otóż w tej sprawie Kolegium zobligowane było uwzględnić oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 746/16, mocą którego sąd, po rozpoznaniu skargi R. S., uchylił wydaną w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2016 r. i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej podkreśla się, że pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 marca 2017 r. sygn. akt I GSK 2267/15 – Lex nr 2273267, 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2196/15 – Lex nr 2252080, 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2089/15 – 2297803). W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym kolejny raz powieliło błędy uprzednio dostrzeżone i wyraźnie wytknięte przez tutejszy sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 746/16. Skupiło się bowiem wyłącznie na ocenie, czy skarżący był stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., prowadzonego z wniosku Gminy K. o udzielenie zezwolenia na wycięcie drzew. Organ orzekający powtórnie nie dostrzegł, że pismo zatytułowane "zażalenie", a uznane przezeń za odwołanie od decyzji Starosty [...], zostało złożone od decyzji ostatecznej, z uchybieniem terminu. Decyzja organu I instancji, co jest oczywiste w świetle akt sprawy, wydana została [...], doręczono ją Gminie 28 kwietnia 2016 r., a pismo skarżącego potraktowane jako "odwołanie" zostało wniesione 7 czerwca 2016 r. Dodatkowo wskazać trzeba, że w piśmie potraktowanym samodzielnie przez Kolegium jako odwołanie, R. S. podniósł, że decyzję wydano bez jego wiedzy, zaś w skardze do tutejszego sądu, stwierdził, że nie był powiadomiony o toczącym się postępowaniu i został w nim bez swojej winy pominięty. W zaistniałej sytuacji organ powinien ustalić, jaka była rzeczywista intencja R. S., wzywając go do wyjaśnienia, czy jego pismo należało potraktować jako odwołanie od decyzji organu I instancji, czy też może jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i pouczyć o ewentualnych skutkach prawnych z tym związanych, zakreślając stosowny termin na udzielenie odpowiedzi. Organ natomiast samodzielnie klasyfikując pismo skarżącego jako odwołanie, uchylił się jednak od wyjaśnienia tej kwestii wydając zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzone uchybienia rzutowały niewątpliwie na treść rozstrzygnięcia. Dla potrzeb sprawy niniejszej zwrócić trzeba uwagę na ugruntowane stanowisko judykatury, podzielane zresztą przez tutejszy sąd, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został uznany za stronę postępowania i któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym decyzję tę doręczono. Po upływie tego terminu, podmiot uważający się za stronę pominiętą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może jedynie żądać wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jeśli wniesie w tych warunkach odwołanie organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż dotyczy ono decyzji ostatecznej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2432/15 – Lex nr 2055504). Wniesienie odwołania po terminie z art. 129 § 2 k.p.a. oznacza wniesienie go od decyzji ostatecznej, która nie może być weryfikowana w trybie odwoławczym, tj. zwykłym. Może ona być wzruszona tylko w przewidzianym przez ustawodawcę trybie nadzwyczajnym. W sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może ona domagać się ochrony swych praw, ale w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (vide: wyroki WSA w: Gdańsku z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 248/16 – Lex nr 2077956, Szczecinie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1267/16 – Lex nr 2241824, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Go 856/14 – Lex nr 164867, wyroki NSA z dnia: 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2275/14 – Lex nr 2108474, 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13 – Lex nr 1582125, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2296/14 – Lex nr 1982788). Kontynuując postępowanie administracyjne organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu oraz w wiążącym go wyroku z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 746/16. Celem uniknięcia po raz kolejny błędów proceduralnych organ odwoławczy z poszanowaniem obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 9 k.p.a. powinien w pierwszej kolejności dopytać skarżącego o rzeczywistą intencję wniesionego przezeń pisma zatytułowanego "zażalenie". Dopiero niebudzące wątpliwości ustalenie powyżej kwestii będzie stanowić przesłankę podjęcia rozstrzygnięcia odpowiadającego wymogom obowiązującego prawa. Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 200 zł składa się uiszczony wpis sądowy od skargi. k.ż.