II SA/Po 669/12

Dnia 10 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi Miasta i Gminy P. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia w zakresie utworzenia i prowadzenia gimnazjum; oddala skargę Uchwałą z dnia [...] 2012 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 5 ust 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Rada Gminy G. wyraziła zgodę na zawarcie przez Gminę G. porozumienia dotyczącego powierzenia Powiatowi P. realizacji zadania własnego Gminy G. w zakresie utworzenia i prowadzenia Gimnazjum Dwujęzycznego (dalej: Gimnazjum). Skargę na powyższą uchwałę wniosło, na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Miasto i Gmina P.. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż integralną częścią uchwały jest projekt porozumienia, z którego wynika, że siedziba Gimnazjum ma znajdować się w P., na terenie Miasta i Gminy P.. Podjęta uchwała narusza uprawnienia oraz interes prawny Miasta i Gminy P. polegający na wyłącznej kompetencji do zawierania porozumień w zakresie przekazywania zadań własnych gminy do realizacji innym podmiotom, a nadto rażąco narusza prawo, gdyż żaden przepis prawa nie upoważnia gminy do przekazania swych zadań powiatowi. Z art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 5 ust. 5 b ustawy o systemie oświaty nie wynika upoważnienie do przekazania przez gminę zadania powiatowi w zakresie utworzenia i prowadzenia gimnazjum. Strona skarżąca wskazała, iż powiat może przejąć na zasadzie porozumienia zadania administracji rządowej, a także zadania z zakresu działania województwa, nie może natomiast przejąć zadań wykonywanych przez gminę. W tej sytuacji przyjąć należy, że Rada Gminy w G. naruszyła następujące przepisy prawa: art. 5 ust.5, ust. 5 b, art. 5 a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Naruszenie to polega na podjęciu uchwały, która jest podstawą do zawarcia porozumienia, w którym gmina powierza realizację zadania własnego powiatowi pomimo, że do takiego przekazania nie upoważnia ich żaden przepis prawa. Dodatkowo podniesiono, iż uchwała ta narusza interes prawny Miasta i Gminy P., gdyż ingeruje w sferę kompetencyjną zastrzeżoną wyłącznie dla Miasta i Gminy P.. Zgodnie bowiem z art. 5 a ust. 2 pkt 1 i 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego na terenie Miasta i Gminy P. jest wyłączną kompetencją Miasta i Gmina P. Strona skarżąca wyjaśniła także, iż w dniu 16 maja 2012 r. przekazała Gminie G. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą, które to wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Odpowiadając na skargę pełnomocnik Gminy G. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż wbrew zarzutom zawartym w skardze, Gmina G. zaskarżoną uchwałą nie wyzbywa się, będącego jej uprawnieniem i obowiązkiem, zadania własnego w zakresie prowadzenia edukacji publicznej (art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym), lecz tylko wyraża zgodę i upoważnia Wójta Gminy do zawarcia porozumienia z Powiatem P. w ściśle określonym zakresie, tj. w zakresie utworzenia i prowadzenia jednej konkretnej szkoły. Strona powołała się przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 styczni 2010 r. o sygn. akt I OSK 1140/09, zgodne z którym przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty stwarza prawną możliwość zakładania i prowadzenia szkoły i placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego mimo tego, że nie należy to do jej zadań własnych. Z regulacji tej nie wynika, aby możliwość założenia i prowadzenia szkoły czy placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego wiązała się z przekazaniem tej jednostce zadania własnego w tym zakresie. Porozumienie, o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie odnosi się do zadań publicznych ze sfery działalności oświatowej, lecz do konkretnej szkoły czy placówki. Możliwe jest założenie i prowadzenie szkoły czy placówki przez powiat spoza zakresu obowiązkowych zadań publicznych tej jednostki samorządu terytorialnego bez konieczności przekazania przez gminę zadania własnego w tym zakresie. Czym innym bowiem jest realizacja obowiązku wynikającego z zadania własnego gminy, a czym innym możliwość założenia i prowadzenia przez powiat szkoły i placówki spoza zakresu zadań własnych. Zdaniem pełnomocnika Gminy G. na uwzględnienie nie zasługuje także drugi zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie uprawnienia oraz interesu prawnego Miasta i Gminy P. polegającego na wyłącznej kompetencji do zawierania porozumień w zakresie przekazywania zadań własnych gminy do realizacji innym podmiotom. Przepis art. 1 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest wystarczający do statuowania zasady wyłączności kompetencji Miasta i Gminy P. w niniejszej sprawie. Analogiczny bowiem przepis znajduje się w art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, co oznacza, że każde terytorium gminy jest jednocześnie terytorium powiatu, na którym może on wykonywać własne i przejęte zadania. Zatem bezwzględny obowiązek wykonywania zadań własnych gminy nie jest równoznaczny z wyłącznością kompetencji gminy do wykonywania takich zadań na własnym terenie. Powiat może, mając porozumienie z którąkolwiek z gmin położonych na jego terytorium, realizować to porozumienie na całym swoim terytorium, również na terytorium jednostki gminnej niebędącej stroną porozumienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy G. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie przez Gminę G. porozumienia dotyczącego powierzenia Powiatowi P. realizacji zadania własnego tej gminy w zakresie utworzenia i prowadzenia Gimnazjum Dwujęzycznego. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, iż przyjęta w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącego. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.) uprawnionym zaś, do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przepis ten stanowi niewątpliwie lex specialis w odniesieniu do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), co do podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Legitymacja skargowa w art. 50 p.p.s.a. powiązana jest z interesem prawnym, natomiast w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powiązana została z naruszeniem interesu prawnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 10 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1333/10 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analizowany przepis art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyroki NSA z 1 marca 2005 r. sygn. OSK1437/04, z dnia 22 września 2011 r. o sygn. akt II OSK 1333/11, z dnia 22 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 2143/11, z dnia 23 lutego 2012 r. o sygn. akt II OSK 2451/11, z dnia 17 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 208/12, z dnia 30 maja 2012 r. o sygn. akt II OSK 574/12 oraz z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 790/12 – wszystkie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dopiero ustalenie, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem podjętym przez organ gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, zauważyć należy, iż zachowane warunki formalne do wniesienia skargi. Miasto i Gmina P. przed wniesieniami skargi wezwała, zgodnie z treścią art. 101 ust 1, Radę Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wobec bezskuteczność tego wezwania, wniosła skargę do sądu z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (patrz. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I OPS 2/07 - dostępna na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W ocenie Sądu strona skarżąca nie wykazała jednak, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny, tym samym nie wykazała legitymacji do wniesienia skargi. Zdaniem Miasta i Gminy P., w świetle treści art. 5 a ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz. art. 1 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, do jego wyłącznej kompetencji należy zakładanie szkół gimnazjalnych na terenie Miasta i Gminy P.. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy G. wyrażająca zgodę na zawarcie przez Wójta tej gminy z Powiatem P. porozumienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie przesadza, iż porozumienie takie zostanie zawarte i że zostanie założona szkoła, której to porozumienie dotyczy. Zgodnie z treścią art. 58 ust. 1 i 6 o systemie oświaty szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Organ zakładający szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. Zatem w rozpatrywanym przypadku do utworzenia (założenia) szkoły – Gimnazjum Dwujęzycznego, na podstawie porozumienia określonego w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty wymagana będzie stosowa uchwała Rady Powiatu P. (art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 12 pkt 8 lit i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Nie można zatem zgodzić się z stroną skarżącą, iż zaskarżona uchwała ingeruje w jakikolwiek sposób w kompetencje Miasta i Gminy P.. Uchwała ta nie stanowi bowiem aktu założycielskiego szkoły, o której mowa w projekcie porozumienia, a tym samym nie może w jakikolwiek bezpośrednio naruszać uprawnienia, na które powołuje się strona skarżąca. Ponadto zauważyć należy, iż również z treści projektu porozumienia, który stanowi załącznik zaskarżonej uchwały nie wynika, aby nie zawierał on postanowienia, dotyczące np. dokładnej lokalizacji gimnazjum (bazy), sposobu jego finansowania, które mogłyby by naruszać interes prawny Miasta i Gminy P. Z faktu, iż siedziba szkoły ma mieścić się na terenie Miasta P. nie wynika jeszcze naruszenie interesu prawnego gminy Jakkolwiek strona skarżąca słusznie zauważyła, iż zakładanie i prowadzenie gimnazjów, z wyjątkiem gimnazjów specjalnych, należy do zadań własnych gmin. (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). To jednak w świetle art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004, nr 256, poz. 2572 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym, a w przypadku szkół artystycznych - z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Niewątpliwie zgodnie z treścią tego przepisu jednostki samorządu terytorialnego jaką jest powiat może po zawarciu porozumienia z gminą założyć i prowadzić szkołę gimnazjalna w tym gimnazjum dwujęzyczne. Przepis ten stanowi samodzielną kompetencję powiatu do zakładania i prowadzenia szkoły lub placówki, których zakładanie i prowadzenie nie należy do ich zadań własnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r. o sygn. akt I OSK 2195/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z powołanego przepisu art. art. 5 ust. 5b nie wynika, aby szkoła co do której utworzenia zawarło porozumienie mogła być założona i prowadzona na jedynie na terenie jednostki samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym, będącej stroną porozumienia. Natomiast zgodnie z art. 1 ust 2 ustawy z dnia 5 czerwca 2008 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) przez powiat rozumieć należy pewną lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Terytorium powiatu pokrywa się z terytorium jednej lub kilku gmin. Tym samym powiat swoje zdania oraz zadania powierzone realizuje jednocześnie na terytorium gmin. Należy także zauważyć, iż zgodnie z art. 58 ust 2a ustawy o systemie oświaty, gimnazjum dwujęzyczne stanowi szkołę bezobwodową, a zatem jego założenie nie będzie stwarzać kolizji z obwodami szkolnymi określonymi przez Radę Miasta i Gminy P. na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Niemniej zaznaczyć ponownie należy, iż zaskarżona uchwała upoważniająca Wójta Gminy G. do zawarcia porozumienia dotyczącego założenie i prowadzenia przez Powiat P. Gimnazjum Dwujęzycznego nie stanowi aktu założycielskiego tej szkoły. Mając powyższe na uwadze nie można uznać, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny Miasta i Gminy P. a tym samym podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. o sygn. akt OSK 476/04 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec stwierdzenia braku legitymacji do wniesienia skargi Sąd odstąpił od merytorycznego badania skargi i oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.