II SA/Po 685/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia (...) nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z (...) lutego 2014 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) lutego 2014 r.) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej Kierownik GOPS albo organ I instancji) działając na podstawie art. 8 ust. 1, art. 15 pkt 1 i art.17 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1b, art. 38 ust 1, pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 , ust. 4 i 5 i art. 147 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2013, poz. 182 ze zm., dalej ups), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej kpa) i §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2012 r., poz. 823) na podstawie art. 9 ust. 8 ups oraz zarządzenia nr (...) Wójta Gminy J. z dnia (...) maja 2004 r. w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej przyznał K. K. (dalej wnioskodawczyni) pomoc finansową w formie zasiłku okresowego od (...) stycznia 2014 r. do (...) marca 2014 r. w kwocie (...) zł. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni mieszka z mężem i czwórką dzieci w wieku szkolnym, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Miesięczny dochód rodziny wynosi (...) zł., co w przeliczeniu na członka rodziny wynosi (...) zł. Kryterium dochodowe dla rodziny zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ups wynosi (...) zł. Rodzina wnioskodawczyni jest zatem uprawniona do korzystania z pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. Wnioskodawczyni oświadczyła ponadto, że rodzina nie osiągnęła dodatkowych nieregularnych dochodów, np. z pracy dorywczej. Dodatkowo z uwagi na występujące wydatki na podstawowe potrzeby, których rodzina nie jest w stanie sama zaspokoić wykorzystując własne środki i możliwości oraz z powodu występowania niepełnosprawności w rodzinie, ustalono że pomoc jest uzasadniona. Obliczając wysokość zasiłku organ I instancji wskazał, że różnica pomiędzy istniejącym kryterium dochodowym a rzeczywistym dochodem rodziny wnioskodawczyni wynosi (...) zł. 50% tej sumy, tj. kwotę (...) zł przyznano tytułem zasiłku okresowego. W odwołaniu od powyższej decyzji z (...) lutego 2014 r. wnioskodawczyni (dalej zwana odwołującą) podkreśliła swoją trudną sytuację materialną zwracając jednocześnie uwagę na nieprawidłowe wydatkowanie publicznych pieniędzy przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO albo Kolegium) decyzją z (...) maja 2014 r., nr (...) (dalej decyzja z (...) maja 2014 r.) utrzymało w mocy decyzję z (...) lutego 2014 r. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji przyznając kwotę (...) zł zasiłku okresowego na 3 miesiące uzasadnił to ograniczonymi możliwościami finansowymi na wypłaty zasiłków okresowych w 2014 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z 10 czerwca 2014 r. wnioskodawczyni (dalej zwana skarżącą) powtarzając argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji z (...) lutego 2014 r. nadmieniła, że niezgodnym z prawem pozostaje przyznanie w wydanej decyzji najniższej stawki zasiłku okresowego (k. 2 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z (...) czerwca 2014 r., nr (...), Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 4-7 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu pod względem zgodności z prawem była decyzja Kolegium z 5 maja 2014 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe zainicjowane podaniem skarżącej o przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji były przepisy ups. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ups, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 2 ups, zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 ups, nie może być jednocześnie niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 pkt 1 powyższej ustawy). Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Natomiast okres na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy, na mocy art. 38 ust. 5 ups. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca i jej rodzina spełniają ustawowe wymogi do otrzymania wnioskowanego zasiłku okresowego. Dochód rodziny skarżącej uzyskany w miesiącu grudniu 2013 r., w przeliczeniu na członka rodziny nie przekroczył kwoty określonej w art. 8 ust 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która na dzień złożenia wniosku i wydania decyzji wynosiła (...) zł na osobę w rodzinie, tj. (...) zł dla rodziny sześcioosobowej. We wskazanym okresie czasu wyniósł on (...) zł. Ponadto w rodzinie skarżącej są osoby niepełnosprawne oraz występuje bezrobocie. Rozpoznając wniesione przez skarżącą podanie o przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej organy obu instancji nie rozważyły w należyty sposób wszystkich jej okoliczności faktycznych jak i prawnych, nie wyjaśniając dlaczego zasiłek okresowy przyznany został skarżącej w najniższej wysokości na okres trzech miesięcy. Chociaż zasiłek okresowy, w przypadku spełnienia wymogów do jego otrzymania, jest świadczeniem obligatoryjnym, to w świetle art. 38 ups określenie wysokości świadczenia poddane zostało uznaniu organu administracji. W zakresie wysokości świadczenia ustawodawca określił maksymalne oraz minimalne granice ustawowe (art. 38 ust. 2, 3 i 4 ustawy), natomiast przy ustaleniu okresu, na jaki przyznany ma być zasiłek okresowy, ustawodawca zobowiązał organy do uwzględniania okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ups). Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustalenie okresu przysługiwania zasiłku, w odróżnieniu od wysokości świadczenia, nie jest ustalane na podstawie konstrukcji uznania administracyjnego. Użyte w redakcji art. 38 ust. 5 ups sformułowanie, zgodnie z którym organ ustala okres na jaki przyznany ma być zasiłek okresowy, na podstawie okoliczności sprawy powoduje, że organ jest zobowiązany do wskazania konkretnych, wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji okoliczności sprawy, pozostających w związku z czasem, w jakim osoba lub rodzina powinna korzystać z pomocy społecznej. Okoliczności powyższe muszą być przy tym tak ustalone i wyjaśnione, aby same narzucały okres, w jakim zainteresowany polepszy trudną sytuację życiową (W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 187). W powyższym zakresie decyzja o przyznaniu zasiłku jest więc decyzją związaną. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy podnieść należy w pierwszej kolejności, że uznaniowość rozstrzygnięcia w zakresie wysokości zasiłku okresowego nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek dokonania ustaleń i szczegółowego rozważenia potrzeb wnioskodawcy, przy równoczesnym uwzględnieniu zestawienia rozmiarów udzielanej pomocy, ilości beneficjentów, środków wydatkowanych i wzglądu na możliwości pomocy społecznej. Równocześnie organy administracji publicznej orzekając w sprawie zasiłku okresowego obowiązane są do kierowania się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, w tym zasadą pomocniczości oraz zasadą udzielania pomocy w rozmiarze odpowiadającym okolicznościom konkretnej sprawy, przy uwzględnianiu możliwości pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. o sygn. I OSK 1557/06 oraz z dnia 16 października 2007 r., sygn. I OSK 58/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. II SA/Gd 280/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie organ I przyznał wnioskodawczyni minimalną kwotę zasiłku tj. (...) zł nie uzasadniając w jakikolwiek sposób tego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu brak stosownego uzasadnienia w tym zakresie świadczy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ wydając rozstrzygnięcie powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którym kierował się załatwiając sprawę. Wyjaśnienie to w szczególności powinno znaleźć uzewnętrznienie w uzasadnieniu decyzji. Decyzja uznaniowa, która niespełna wyżej opisanych wymogów stanowi tym samym decyzję noszącą znamiona dobrowolności. W ocenie Sądu zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja Kolegium w żaden sposób nie spełniają powyższych wymogów. W szczególności przy rozstrzyganiu sprawy nie wyjaśniono stronie dlaczego przyznano jej minimalną kwotę przewidzianą w widełkach określonych w art. 38 ust 2 i 3 ups. Nie odniesiono się w jakikolwiek sposób do jej potrzeb, możliwości finansowych opieki społecznej ilości potrzebujących oraz średniej wysokości udzielanych świadczeń. Za takowe nie może zostać uznane jednozdaniowe twierdzenie Kolegium o ograniczonych możliwościach finansowych organu pomocy społecznej z pominięciem ich rzeczywistej analizy. Co więcej, w ocenie Sądu, o tym, czy zasiłek ten będzie przyznany w rozmiarze wyższym bądź niższym należy rozstrzygać biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego oraz członków jego rodziny, postawę świadczeniobiorcy, jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu, oraz elementy subiektywne - chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem Sądu, w wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięciach zabrakło powyższych ustaleń, co świadczy również o nienależytym przeprowadzeniu postępowania, w którym dopuszczono się naruszenia przepisów art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Odnosząc się do okresu przyznanego świadczenia podnieść należy, że zasiłek okresowy został przyznany skarżącej na okres trzech miesięcy tj. od dnia (...) stycznia 2014 r. do dnia (...) marca 2014 r. Jak powyżej wskazano, przepis art. 38 ust. 5 ups nakazuje ustalenie okresu, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, na podstawie okoliczności sprawy, przy czym rozstrzygnięcie to nie zostało pozostawione sferze uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, wykładnia systemowa i celowościowa ustawy o pomocy społecznej nakazuje uznać, że okoliczności sprawy, do jakich odwołuje się przepis art. 38 ust. 5 ustawy, to przede wszystkim okoliczności związane z sytuacją życiową i materialną wnioskodawcy. Takimi okolicznościami nie mogą być natomiast możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Obowiązkiem organu administracji publicznej, który orzeka o długości przyznanego zasiłku okresowego, jest bowiem wskazanie konkretnych, wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji okoliczności sprawy, pozostających w związku z czasem, w jakim osoba lub rodzina powinna korzystać z pomocy społecznej. Jak wskazuje analiza zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, organy zaniechały przybliżenie powyższych okoliczności, co dodatkowo wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję nie uzasadniono w wystarczający sposób wysokości przyznanego zasiłku okresowego, jak i czasu na jaki została przyznana wnioskowana pomoc oraz nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny wysokości dochodu skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego. W konsekwencji w toku postępowania nie uwzględniono zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, jak również zasad udzielania pomocy społecznej określonych w art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 38 ups. Poza tym, dowodem braku dokładności w rozpoznaniu niniejszej sprawy jest dokonane przekreślenie w obliczeniu wysokości zasiłku okresowego, które znajduje się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Nie zostało ono w jakikolwiek sposób zaparafowane. Nie wiadomo, kto dokładnie dokonał tej czynności. Kolegium w uzasadnieniu decyzji z (...) maja 2014 r. nie odniosło się w ogóle do tego uchybienia. Mając powyższe na względzie Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję z (...) maja 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z (...) lutego 2014 r. Ponowne rozpatrując sprawę organy powinny zastosować się do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku a w szczególności wskazać jakimi przesłankami kierowały się przyznając stronie zasiłek okresowy w minimalnej kwocie na okres trzech miesięcy. W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana.