II SA/Po 732/12

Dnia 30 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje adwokat T. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę (...) zł (w tym (...) zł tytułem podatku od towarów i usług). III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] lutego 2011 r. do Urzędu Gminy K. wpłynęło pismo B. M., w którym zwrócił się on do organu z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i części wsi [...] w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych w [...], przy ul. [...]. Żądanie powyższe zostało powtórzone w kolejnych pismach z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] czerwca 2011 r oraz [...] sierpnia 2011 r. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. do Urzędu Gminy K. wpłynął wniosek B. M. o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej nieuwzględnienia przez Urząd Gminy K. budynku w planie zagospodarowania przestrzennego oraz samowolnego przekształcenia działek będących jego własnością na tereny zielone. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...], Wójt Gminy K. na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przekształcenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia działek o nr ewidencyjnym [...] położonych w [...], oznaczonych jako tereny zielone łąki i pastwiska. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki o numerach ewidencyjnych [...] położone w [...], znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] i w części wsi [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy K. z 1998 r. i są przeznaczone na tereny zielone łąki i pastwiska. Tym samym postępowanie w sprawie wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej przekształcenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powyższych działek winno zostać umorzone. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. M. W rozległym uzasadnieniu odwołania podniesiono, że wniosek kierowany do Urzędu Gminy dotyczy pominięcia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, istniejącego budynku i przekształcenia terenu zabudowanego na tereny zielone. Odwołujący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania – korespondencję pomiędzy odwołującym a Urzędem, a następnie wskazał, że uprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1986 r. przewidywał realizację na przedmiotowych działkach drogi M. – P. wraz z wiaduktem nad koleją i częściowo łąki i pastwiska. W ocenie odwołującego obecnie obowiązujacy plan zagospodarowania przestrzennego z 1998 r. przekreśla możliwość dysponowania nieruchomością przez odwołującego, a gmina bezprawnie dysponuje jego majątkiem. Odwołujący wskazał również, że Urząd Gminy, w piśmie z dnia [...] września 2011 r. poinformował go, że Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia częściowej zmiany plany w obszarze obejmującym działki [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], przy czym na planach, na działce nr [...] zostanie umieszczony pominięty uprzednio budynek, natomiast w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformowano go, że działki nr [...], [...], [...] są przeznaczone w projektowanym planie pod przebudowę drogi wojewódzkiej wraz z wiaduktem nad koleją i częściowo pod łąki i pastwiska. W odwołaniu podtrzymano żądania usunięcia z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisów dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek pod łąki i pastwiska oraz zaznaczenia w planie miejscowym na działce nr [...] budynku wraz z budynkiem gospodarczym. Jak wyjaśniono, jest to niezbędne w celu zapewnienia ochrony budynku przed planowaną inwestycja polegającą na przebudowie linii kolejowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, w oparciu o orzeczenia sądów administracyjnych, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z uwagi na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, brak było możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przekształcenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działek o nr ewidencyjnym [...], [...], [...] położonych w [...]. Tym samym postępowanie należało umorzyć. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. M. podtrzymując swoje zarzuty dotyczące bezprawnego przekształcenia nieruchomości w planie miejscowym oraz braku budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w planie miejscowym. Do skargi załączono odpis z mapy ewidencyjnej datowany na dzień [...] września 2011 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych względów niż przedstawione przez skarżącego. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjne w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działek o nr ewidencyjnym [...], [...], [...]położonych w [...], przeznaczonych na tereny zielone łąki i pastwiska. Jak wskazuje analiza akt sprawy, a w szczególności pism skarżącego, istotą jego żądania była zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i części wsi [...] w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] położonych w [...], przy ul. [...] oraz uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego budynku zlokalizowanego na należącej do niego działki nr [...]. Skarżący nie zgadza się bowiem z przeznaczeniem jego nieruchomości pod tereny zielone. Zarówno Wójt Gminy K., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu prawidłowo orzekli, że działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] położone w [...], znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] i w części wsi [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy K. z 1998 r. i są przeznaczone na tereny zielone łąki i pastwiska (pismo Urzędu Gminy w K. z dnia [...] listopada 2012 r. – k. 71 akt sądowych). Konsekwentnie, w świetle art. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak było podstaw do uczynienia zadość żądaniom skarżącego. O przeznaczeniu nieruchomości przesądza bowiem akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Gdy plan obowiązuje Wójt nie jest uprawniony do władczej zmiany sposobu zagospodarowania działki w formie decyzji administracyjnej. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego. O zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyduje bowiem wyłącznie rada gminy, która podejmuję uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu rada podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Choć z wnioskiem do tych organów o sporządzenie planu może wystąpić każdy, to jednak rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w związku ze zgłoszonym wnioskiem. Tym samym wniosek taki traktować należy w kategoriach niesformalizowanej instytucji występowania do podmiotów posiadających inicjatywę uchwałodawczą: organów gminy i radnych (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne miejscowe w świetle nowych rozwiązań prawnych, Casus 2004, Nr 1, s. 6). Podobnie wypowiadają się sądy administracyjne wskazując, że złożenie wniosku o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organu gminy do podjęcia postępowania w sprawie zmiany planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 07 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 503/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organu i nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z powyższym przepisem gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się przy tym pogląd, że art. 61a kpa znajduje zastosowanie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. A więc art. 61a kpa znajduje zastosowanie szczególności w sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji – brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do jej wydania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 06 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, LEX 1139835; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 06 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1683/11, LEX 1137307). Niewątpliwie sytuacja powyższa ma miejsce w niniejszej sprawie. Brak jest przepisu prawa, który wskazywałby, że wniosek w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi wniosek inicjujący postępowanie administracyjne. Niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego powoduje z kolei, że organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie o umorzeniu postępowania, gdyż ono nigdy nie zostało wszczęte. Sąd podkreśla, że umorzenie postępowania, w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa, jest możliwe wyłącznie w przypadku zaistnienia w trakcie jego trwania przeszkód, uniemożliwiających dalsze prowadzenie postępowania. W przedmiotowej sprawie sytuacja powyższa nie ma miejsca, gdyż brak jest przedmiotu postępowania (sprawy administracyjnej). Stąd w obecnie obowiązującym stanie prawnym wystąpienie z żądaniem wydania decyzji niemającej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych winno skutkować postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnienia równocześnie wymaga, że skarżący ma możliwość ochrony swoich praw przed ewentualnymi naruszeniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Może on bowiem zaskarżyć obowiązujący plan miejscowy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w oparciu o treść art. 101 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po uprzednim wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, jak również może on aktywnie uczestniczyć w procedurze planistycznej, mającej za swój przedmiot zmianę obecnie obowiązującego planu. Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy K. podjęła w dniu [...] września 2011 r. uchwałę o przestąpieniu do zmiany miejscowego planu przestrzennego obejmującego nieruchomości należące do skarżącego. W ramach powyższego postępowania skarżący może zgłaszać wnioski dotyczące przeznaczenia spornych działek. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd zwrócił również uwagę, że w swoich pismach skarżący konsekwentnie podnosi fakt zabudowania działki nr [...]. Okoliczność powyższą przyznaje również Urząd Gminy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. (k. 19 akt administracyjnych). Jednakże na przedstawionej przez skarżącego mapie ewidencyjnej datowanej na dzień [...] września 2011 r. na działce nr [...] nie ma odzwierciedlonego zarysu budynku. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że faktu posadowienia budynku skarżący wywodzi konieczność ochrony przed planowaną inwestycją polegającą na modernizacji linii kolejowej, jak również sposobu zagospodarowania nieruchomości. Tym samym rozważenia wymaga zasadność zwrócenia się do Starosty, jako organu właściwego, z wnioskiem o zaktualizowania wpisu do ewidencji gruntów i budynków w celu umieszczenia na mapie ewidencyjnej budynku posadowionego na działce nr [...]. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę błędnie uznały, iż złożenie wniosku o zmianę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia działek, w sytuacji obowiązywania planu miejscowego, powoduje konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o treść art. 105 § 1 kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnia wykładni przepisów zawartej w powyższym uzasadnieniu. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.