II SA/Po 737/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2009r. sprawy ze skargi Gminy Chrzypsko Wielkie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2009r. nr WN.I-7.0911-307/09 w przedmiocie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzypsku Wielkim do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 lipca 2009 r., Nr [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność, ze względu na istotne naruszenie prawa, uchwały Nr [...]Rady Gminy Ch. W. z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ch.W. do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że powyższą uchwałę Rada Gminy w Ch. W. podjęła na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Organ nadzoru powołał się na treść art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2008 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378, ze zm.), wskazując, iż organem właściwym wierzyciela jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszania osoby uprawnionej (art. 2 pkt 10 powołanej ustawy). Art. 12 ust. 2 przywołanej ustawy uprawnia wyżej wymienione organy do upoważnienia w formie pisemnej swojego zastępcy, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 tejże ustawy, a także do wydawania w tych sprawach decyzji. Organ nadzoru podkreślił, iż przywołany przepis daje kompetencje do upoważnienia wymienionych w nim osób wyłącznie organowi właściwemu wierzyciela, a nie radzie gminy czy miasta. W ocenie organu przekazanie do ośrodka pomocy społecznej zadania polegającego na podejmowaniu działań wobec dłużników alimentacyjnych w oparciu o pisemne upoważnienie organu właściwego, to jest wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, i może obejmować jedynie część działań podejmowanych wobec dłużnika alimentacyjnego. Zdaniem organu przekazanie zadań wynikających z art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów może nastąpić na podstawie pisemnego upoważnienia organu wykonawczego gminy, z kolei w oparciu o art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może upoważnić organ jednostki pomocniczej oraz organy jednostek samorządowych i innych podmiotów wymienionych w art. 9 ust. 1 tej ustawy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Według organu upoważnienie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie może obejmować tych spraw, do których zgodnie z ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów upoważnienia może udzielić wyłącznie wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W ocenie organu ostatni z przywołanych przepisów ma charakter przepisu ustrojowego, zawierającego jednocześnie podstawę do wydania aktu prawa miejscowego. Stąd też, w przekonaniu organu, treść § 1 przedmiotowej uchwały sformułowana jest w sposób zbyt ogólny i może budzić wątpliwości interpretacyjne, bowiem z jej treści nie wynika w sposób oczywisty, iż upoważnienie udzielone na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje przekazania do ośrodka pomocy społecznej zadań wynikających z brzmienia art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Powołując się na stanowisko orzecznictwa w zakresie wymogów stawianych uchwałom organów samorządowych organ ponownie podkreślił, iż przekazanie zadań wskazanych w wyżej przywołanych przepisach ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów może nastąpić wyłącznie na podstawie pisemnego upoważnienia wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, co należy w sposób niebudzący wątpliwości zapisać w postanowieniu § 1 uchwały. Skargę na powyższe na rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Gmina Ch. W. zarzucając naruszenie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie, że treść § 1 przedmiotowej uchwały Rady Gminy Ch. W. jest sformułowana w sposób zbyt ogólny i może budzić wątpliwości interpretacyjne. Skarżąca Gmina domagała się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenia organu nadzoru kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 1 przedmiotowej uchwały postanowiono, "iż upoważnia się Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ch. W. (...) do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych określonych ustawą z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.", a jako podstawę prawną zakwestionowanej uchwały wskazano wyłącznie art. 39 ustawy o samorządzie gminnym i nie powołano art. 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stąd też, w przekonaniu skarżącej, z treści zakwestionowanej uchwały nie sposób wyinterpretować jakiegokolwiek zamiaru Rady Gminy udzielenia upoważnienia do dokonywania czynności, które mogą zostać przekazane wyłącznie przez Wójta. W ocenie skarżącej wykładania systemowa oparta o treść przywołanego art. 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów pozwala w sposób jednoznaczny odczytać zakres upoważnienia udzielony Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ch. W . Skarżąca wymieniła również listę uchwał o analogicznej treści innych jednostek samorządu terytorialnego, których Wojewoda nie zakwestionował w trybie nadzoru i zostały one opublikowane w dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto organ nadzoru zauważył, iż w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. nr 1, poz. 7) w początkowym okresie nie stwierdzał nieważności uchwał w brzmieniu nadanym również przez skarżącą w uchwale nr [...]z dnia 30 czerwca 2009 r., jednak następnie stwierdził, że sformułowane w tak ogólny sposób uchwały budzą wątpliwości interpretacyjne i zachodzi konieczność bardziej precyzyjnego formułowania ich treści poprzez dodanie, że upoważnienie udzielone na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy samorządowej nie obejmuje przekazania zadań do ośrodka pomocy społecznej, wynikających z postanowień art. 4 i art. 12 ust. 2 przywołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ponadto organ nadzoru stwierdził, iż jak wynika z zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nie kwestionuje art. 39 ust. 4 ustawy samorządowej jako podstawy do wydawania upoważnienia, o którym mowa w § 1 uchwały, widzi jednak konieczność wyłączenia z zakresu takiego upoważnienia zadań z art. 4 i art. 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bowiem praktyka wykazała, że dla niektórych organów podejmujących przedmiotowe uchwały nie jest to wcale oczywiste. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie jest podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) uchwała Nr [...]Rady Gminy Ch. W. z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ch. W. do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych określonych ustawą z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378, ze zm.). Spór pomiędzy stronami postępowania dotyczy przede wszystkim interpretacji powyższego zapisu, bowiem skarżąca w istocie uważa, że wskutek powołania w podstawie prawnej jedynie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, bez wskazania na art. 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Rada Gminy upoważniła kierownika właściwej jednostki pomocy społecznej tylko do dokonywania tych czynności, do których nie jest konieczne ich przekazanie przez Wójta Gminy, a zatem z wyłączeniem zadań objętych brzmieniem art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Tymczasem – w ocenie Sądu – takie odczytanie zamiaru organu stanowiącego Gminy nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści omawianej uchwały i nie pozwala na doszukanie się podniesionego przez skarżącą zawężenia. Wręcz przeciwnie, w samej treści uchwały wskazano na całość ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jako określającej działania wobec dłużników alimentacyjnych, których to czynności dotyczy udzielone upoważnienie. Istotnie, taka treść uchwały pozwala w sposób jednoznaczny odczytać jej treść, ale w tym sensie, że właśnie obejmuje ona upoważnienie do dokonywania wszelkich czynności wskazanych w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w tym także i tych, które mogą zostać przekazane wyłącznie przez organ wykonawczy danej gminy, a wymienionych w art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 przywołanej ustawy. Innymi słowy, przedmiotowa uchwała w § 1 stanowi ogólnie o przekazaniu kompetencji do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych, bez wprowadzenia żadnych ograniczeń w tym zakresie i nie można się w niej doszukać żadnego zawężenia, czy też sprecyzowania rodzaju działań odnoszących się do dłużników alimentacyjnych, do podejmowania których został upoważniony Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto należy wspomnieć, że odpowiedź na skargę nie jest miejscem na dokonywanie wykładni podjętej uchwały, gdyż o jej treści mogą stanowić wyłącznie zawarte w niej postanowienia przy uwzględnieniu treści uzasadnienia uchwały. W tym wypadku uzasadnienie uchwały również nie pozostawia wątpliwości co do szerokiego zakresu udzielonego upoważnienia, a mianowicie do realizacji zadania przewidzianego w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów polegającego na podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych. Należy podkreślić, iż wskazany jako podstawa prawna wydania uchwały art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 omawianej ustawy. W konsekwencji upoważnienie to dotyczy jedynie przeniesienia władczych kompetencji – do załatwiania określonych przez radę gminy indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej – innemu podmiotowi (organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym). Uchwała podjęta w tym trybie stanowi w istocie akt prawa miejscowego, bowiem wiąże nieokreślony krąg osób – potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw – wskazując na inny podmiot niż określony w ustawie organ właściwy do załatwiania takich spraw (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08, powołany w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 maja 2009 r., II SA/Go 241/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie na podstawie omówionego przepisu Rada Gminy upoważniła Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do wykonywania określonego rodzaju zadań ustawowych Gminy, a mianowicie do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych określonych w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378, ze zm. tekst jednolity tej ustawy został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2009 r. Nr 1, poz. 7). W tym miejscu należy podkreślić, iż przepisy powołanej ustawy wskazując na organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), jako organ właściwy wierzyciela (art. 2 pkt 9 ustawy) i organ właściwy dłużnika (art. 2 pkt 10 ustawy), określają szereg zadań tych organów. Między innymi w art. 4 ust. 1 ustawy określono takie zadania organu właściwego dłużnika jak przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego oraz odebranie od dłużnika oświadczenia majątkowego. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 ustawy - do wykonania powyższych czynności są uprawnieni upoważnieni pracownicy organu właściwego dłużnika, który to organ może upoważnić do wykonania tych czynności kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy. Z kolei w art. 12 ust. 1 powołanej ustawy określono, iż postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela, a w myśl art. 12 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może upoważnić swego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach decyzji. Treść powyższych przepisów wskazuje na to, że ustawodawca nie przyznał organowi stanowiącemu gminy kompetencji do upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, by ten realizował zadania określone w art. 4 ust. 3 oraz w art. 12 ust. 2 przywołanej ustawy. W konsekwencji, podjęcie w tym zakresie (to znaczy w szerokim zakresie obejmującym niewątpliwie także powyższe zadania) uchwały przez Radę Gminy, jako dokonane bez ustawowego upoważnienia, uznane być musi za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego zaskarżony akt, jako nieważny, trafnie został wyeliminowany przez organ nadzorczy. Argument, iż inne uchwały o podobnej treści nie zostały uchylone w trybie nadzorczym przez Wojewodę Wielkopolskiego nie może stanowić podstawy do wprowadzenia przez organ nadzoru nieważnej uchwały do obrotu prawnego. Ponadto Sąd - w związku z zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem Wojewody, który co do zasady dopuszcza zastosowanie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jako podstawy udzielania przez organ stanowiący gminy upoważnienia, o którym mowa w § 1 zaskarżonej uchwały – chciałby zasygnalizować, iż w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd przeciwny, a mianowicie, że wskazane przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowią lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stąd też wyłączają jego stosowanie (tak między innymi WSA w Lublinie w wyroku z dnia 3 marca 2009 r., III SA/Lu 44/09, Lex nr 509060 oraz WSA w Opolu w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., II SA/Op 134/09, które to orzeczenia zostały przywołane w wyroku WSA w Opolu z dnia 24 listopada 2009 r., II SA/Op 318/09, a także powołany już wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 maja 2009 r., II SA/go 241/09 – orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem jw.). Reasumując stwierdzić należy, iż uchwały rady gminy, a w szczególności takie, które są aktami prawa miejscowego powinny być klarowne i jednoznaczne, aby uniemożliwić stosowanie niedopuszczalnego luzu interpretacyjnego, bowiem treść uchwały w świetle wykładni językowej przesądza o tym, jaki jest jej przedmiot. Skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru, że z treści przedmiotowej uchwały nie wynika, iż udzielone w niniejszej sprawie na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnienie nie obejmuje przekazania zadań wynikających z brzmienia art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przekazanie tych zadań w przedmiotowej uchwale Gminy Ch. W. nastąpiło w istocie bez podstawy prawnej, może ono bowiem nastąpić wyłącznie na podstawie pisemnego upoważnienia organu wykonawczego gminy. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada więc prawu. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak