II SA/Po 756/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 26 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w instytucjonalnej pieczy zastępczej oddala skargę. Wyrokiem z 08 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również jako: "WSA"), po rozpoznaniu sprzeciwu D. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również jako: "Kolegium" lub "SKO") z 29 maja 2023 r., nr [...] W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, iż procedura nałożenia na rodzica dziecka, przebywającego w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłaty za pobyt tegoż dziecka we wspomnianej placówce, jest wieloetapowa oraz długotrwała. Długotrwałość wynika chociażby z tego względu, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozważenie z urzędu odstąpienie od nałożenia wspomnianej opłaty. Ten etap został zrealizowany, ponieważ decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...] Starosta odmówił odstąpienia od nałożenia na skarżącego opłaty za pobyt małoletniej J. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Sąd wskazał, iz organ odwoławczy zarzucił Staroście popełnienie błędów skutkujących naruszeniem przepisów prawa procesowego w sposób uzasadniający wydanie decyzji kasatoryjnej. SKO szeroko skomentowało ustalenia Starosty w przedmiocie dochodów skarżącego. Kolegium wytknęło organowi I instancji, że ten poprzestał wyłącznie na ustaleniu dochodów skarżącego w roku 2020. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że po przeanalizowaniu przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 447 z późn. zm., zwanej dalej "u.w.r.") nie sposób doszukać się przepisu, który wymagałby od organu administracji publicznej jakiegokolwiek badania stanu majątkowego rodzica, którego dziecko przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Tego zagadnienia nie reguluje ani przepis art. 193 ani art. 194 u.w.r. Oznacza to, że nie ma podstaw do uznania, że wyjaśnienie okoliczności, o których wspomina w zaskarżonej decyzji SKO, stanowią istotny zakres, jakie jest niezbędny do wyjaśnienia. Kwestia zamożności rodzica dziecka jest elementem irrelewantnym w tej sprawie (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia: 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 688/20, 25 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 660/18 oraz 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 590/14, dostępne w CBOSA). Majętność rodzica dziecka, przebywającego w placówce opiekuńczo-wychowawczej może być przedmiotem refleksji organu, kiedy już ustali wysokość opłaty, a zobowiązany będzie wnioskować np. o jej umorzenie, rozłożenie na raty albo odroczenie terminu płatności (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2462/20, dostępny w CBOSA). Nie ma zatem, wbrew temu co uważa SKO, zakresu sprawy, jaki pozostaje do wyjaśnienia przez organ I instancji. Kolegium może w tej sprawie wydać decyzję o charakterze merytorycznym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z 26 sierpnia 2024 r., nr [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z 04 listopada 2022 r., nr [...] i [...] w pkt 1 i w to miejsce orzekło o ustaleniu D. M. odpłatności za pobyt dziecka J. D. w instytucjonalnej pieczy zastępczej, tj. Ośrodku Wspomagania Rodziny nr [...] w K. (od 01 kwietnia 2023 r. zmiana nazwy na: Ośrodek Wspomagania Rodziny nr [...] w J.) za okres od dnia 06 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. w kwocie [...]zł; od dnia 01 kwietnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, od 01 marca 2021 r. do 28 lutego 2022 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, od 01 marca 2022 r. do 28 lutego 2023 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, od 01 marca.2023 r. do 29 lutego 2023 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, od 01 marca 2024 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, płatne do ostatniego dnia każdego miesiąca. W zakresie pkt 2 decyzji Starosty tj. w części umarzającej postępowanie co do B. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z 29 stycznia 2020 r. (sygn. akt: IV Nsm [...]) ograniczył władzę rodzicielską rodzicom D. i B. umieszczając małoletnią: J. D. (ur. [...] 2006 r.) w placówce opiekuńczo - wychowawczej typu interwencyjnego. W dniu 06 marca 2020 r. małoletnia została przyjęta do Ośrodka Wsparcia Rodziny w K. (obecnie Ośrodek Wspomagania Rodziny nr [...] w K. - miejsce socjalizacyjne - pismo z dnia 23 lutego 2022 r. nr [...]). Kolegium wystąpiło z zapytaniem czy wyżej wymieniona nadal przebywa w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Pismem z dnia 25 marca 2024 r. PCPR w P. potwierdziło dalszy pobyt J. D. w placówce. Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 35 u.w.r. umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2. Ponadto SKO wyjaśniło, że kwestie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej reguluje art. 193 powyżej wskazanej ustawy. SKO wskazało, że organ I instancji odstąpił od ustalenia przedmiotowej opłaty w stosunku B. D. z uwagi na osiąganie dochodu nieznacznie powyżej 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz orzeczenie o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Mając na względzie powyższe postępowanie dotyczące ustalenia wysokości odpłatności za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej stało się bezprzedmiotowe i zostało umorzone. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że na gruncie art. 193 ust. 2 u.w.r. oboje rodzice ponoszą solidarną odpowiedzialność za opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. SKO wskazało, że to rodzice w ramach wewnętrznych ustaleń podejmują działania dotyczące ponoszenia wskazanej odpłatności. Mając na względzie powyższe Kolegium podkreśliło, że jeśli Skarżący uznaje, że matka dziecka winna również partycypować w przedmiotowych opłatach to może w stosunku do niej wystąpić z roszczeniem na gruncie unormowań cywilnoprawnych. W zakresie wysokości opłaty Kolegium uznało, że jest ona zależna od formy pieczy zastępczej oraz wysokości wydatków ponoszonych przez organy samorządu terytorialnego z tego tytułu. W tym zakresie organ wydający decyzję podejmuje stosowne rozstrzygnięcie w warunkach związania treścią normy prawnej i nie dysponuje możliwością miarkowania wysokości tej opłaty. Okoliczność ta posiada istotne znaczenie dla oceny działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego w tym zakresie ograniczony jest wyłącznie do ustalenia formy sprawowanej pieczy zastępczej i ponoszonych z tego tytułu wydatków na utrzymanie dzieci. Mając na względzie wskazane regulacje prawne SKO podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie dziecko zostało umieszczone w instytucjonalnej pieczy zastępczej zatem na rodzicach biologicznych spoczywa obowiązek pokrycia kosztów równych średnim miesięcznym wydatkom przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Jednocześnie w oparciu o art. 196 ust. 3 powyższej ustawy Kolegium wskazało, że średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej są ustalane przez starostę, a w przypadku regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych oraz interwencyjnych ośrodków preadopcyjnych przez marszałka województwa, i ogłaszane odpowiednio przez starostę lub marszałka województwa w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca danego roku. Zgodnie z art. 196 ust. 4 ustawy ogłoszenie, o którym mowa w ust. 3, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. W odniesieniu do zarzutów Skarżącego zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji wskazał podstawy ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych analizując ich wysokość w poszczególnych latach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniło decyzję w związku z coroczną aktualizacją przez Starostę [...] średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniósł D. M., zarzucając jej naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego tj. art. 193 ust. 1 i 2 u.w.r. poprzez obciążenie Skarżącego całą opłatą za pobyt córki; 2) naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie słusznego interesu obywateli - Skarżącego, w tym: . brak dokładnej analizy sytuacji finansowej Skarżącego oraz jego stanu zdrowia, a w konsekwencji prawidłowej oceny, jakie są jego możliwości w zakresie ponoszenia opłaty w wysokości ustalonej zaskarżoną decyzją; . odstąpienie od obciążenia opłatą matki dziecka i obciążenie nią w całości skarżącego, gdy tymczasem w takiej sytuacji powinien być obciążany połową tej opłaty; 3) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na: . przyjęciu, że miesięczne dochody Skarżącego w 2020 r. wynosiły [...] zł, gdy tymczasem dochody te były dużo mniejsze i wynosiły: od stycznia 2020 r. do września 2020 r. - [...] zł ([...] złotych) miesięcznie, od października 2020r. do października 2021 r. - [...] zł ([...] złotych) miesięcznie, a od listopada 2021r. do chwili obecnej - [...] zł ([...] złotych) miesięcznie, . pominięciu jego stanu zdrowia, który ma wpływ na jego możliwości majątkowe i zarobkowe. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg złożonego zestawienia, a w braku zestawienia wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W treści uzasadnienia odpowiedzi SKO odniosło się do zarzutów Skarżącego wskazując, że odpowiedzialność rodziców dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej oparta jest na zasadzie solidarności, co powoduje, iż nie można w przypadku odstąpienia od ustalenia odpłatności w stosunku do jednego z rodziców, drugiego obciążyć tylko połową odpłatności. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że kwestia zamożności rodzica dziecka jest elementem irrelewantnym w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując - w zakreślonych wyżej granicach -kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przed omówieniem powyższych zagadnień w pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa z uwagi na wniesiony przez Skarżącego sprzeciw była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wyrokiem z 08 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również jako: "WSA"), po rozpoznaniu sprzeciwu D. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również jako: "Kolegium" lub "SKO") z 29 maja 2023 r., nr [...] W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, iż procedura nałożenia na rodzica dziecka, przebywającego w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłaty za pobyt tegoż dziecka we wspomnianej placówce, jest wieloetapowa oraz długotrwała. Długotrwałość wynika chociażby z tego względu, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozważenie z urzędu odstąpienie od nałożenia wspomnianej opłaty. Ten etap został zrealizowany, ponieważ decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...] Starosta odmówił odstąpienia od nałożenia na skarżącego opłaty za pobyt małoletniej J. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Sąd wyjaśnił, iż organ odwoławczy zarzucił Staroście popełnienie błędów skutkujących naruszeniem przepisów prawa procesowego w sposób uzasadniający wydanie decyzji kasatoryjnej. SKO szeroko skomentowało ustalenia Starosty w przedmiocie dochodów skarżącego. Kolegium wytknęło organowi I instancji, że ten poprzestał wyłącznie na ustaleniu dochodów skarżącego w roku 2020. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że po przeanalizowaniu przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 447 z późn. zm., zwanej dalej "u.w.r.") nie sposób doszukać się przepisu, który wymagałby od organu administracji publicznej jakiegokolwiek badania stanu majątkowego rodzica, którego dziecko przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Tego zagadnienia nie reguluje ani przepis art. 193 ani art. 194 u.w.r. Oznacza to, że nie ma podstaw do uznania, że wyjaśnienie okoliczności, o których wspomina w zaskarżonej decyzji SKO, stanowią istotny zakres, jakie jest niezbędny do wyjaśnienia. Kwestia zamożności rodzica dziecka jest elementem irrelewantnym w tej sprawie (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia: 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 688/20, 25 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 660/18 oraz 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 590/14, dostępne w CBOSA). Majętność rodzica dziecka, przebywającego w placówce opiekuńczo-wychowawczej może być przedmiotem refleksji organu, kiedy już ustali wysokość opłaty, a zobowiązany będzie wnioskować np. o jej umorzenie, rozłożenie na raty albo odroczenie terminu płatności (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2462/20, dostępny w CBOSA). Nie ma zatem, wbrew temu co uważa SKO, zakresu sprawy, jaki pozostaje do wyjaśnienia przez organ I instancji. Wobec powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w tym przepisie sformułowane zostają w uzasadnieniu orzeczenia, tak więc w tym zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Obowiązek zaś, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, jak również po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W doktrynie (v. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, publ: LEX/el. 2021) podkreśla się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Jednakże w niniejszej sprawie należy pamiętać, iż wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 08 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po 454/23 został wydany po rozpoznaniu sprzeciwu, a nie skargi. Z tych też względów podnieść należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w przypadku wyroków wydanych po rozpoznaniu sprzeciwu organ administracji oraz sąd administracyjny jest związany oceną prawną tylko w zakresie prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. natomiast nie jest związany ocenami prawnymi, które wykraczają poza kwestie związane z prawidłowością zastosowania tego przepisu. Dotyczy to w szczególności wyrażonych w takim wyroku ocen prawnomaterialnych. Dodać warto, że na tle instytucji sprzeciwu wyjaśniono już w orzecznictwie, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, CBOSA). Sąd rozpoznający sprzeciw zobligowany jest niekiedy dokonać również wstępnej oceny prawnomaterialnej niezbędnej dla ustalenia, jakie fakty są istotne dla sprawy, co z kolei warunkuje ocenę, jaki jest zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Ta wstępna ocena prawnomaterialna ma jednak charakter służebny wobec kwestii zasadniczej w sprawie ze sprzeciwu, czyli kwestii zgodności z prawem decyzji kasatoryjnej ocenianej przez pryzmat przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i nie determinuje dalszej sytuacji prawnomaterialnej jednostki. Konkluzja ta jest tym bardziej oczywista w sytuacji, w której w sprawie występują strony o sprzecznych interesach – każda z tych stron winna mieć bowiem równe prawo do sprawiedliwego procesu sądowoadmninistracyjnego, w ramach którego może kwestionować m. in. zagadnienia dotyczące wykładni i zastosowania prawa materialnego (art. 45 ust. 1 oraz art. 184 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Tymczasem w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a zatem stronami są tylko wnoszący sprzeciw oraz organ wydający decyzję kasatoryjną. Ponadto, wyrok uwzględniający sprzeciw nie podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną (art. 151a § 3 p.p.s.a.) (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2112/23). Sąd mając na uwadze powyższe, a przede wszystkim fakt, że Skarżący nie miał możliwości kwestionowania stanowiska wyrażonego w powyższym wyroku uznał, iż sprawa winna zostać rozpoznana w całości, a związanie wyrokiem odnosi się wyłącznie do zasadności zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego wskazać należy, iż rozpoznając sprawę ponownie Kolegium wykonało, w tym zakresie wytyczne powyższego wyroku, i wydało decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, iż przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, którą to kwestię normuje ustawa z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177 z późn. zm. dalej jako "ustawa"). Przepis art. 193 ust. 1 ustawy stanowi, iż za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Stosownie do treści art. 193 ust. 1a ustawy opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ww. ustawy). Opłatę, o której mowa w ust. 1, ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6 ww. ustawy). Stosownie do art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, określa w drodze uchwały rada powiatu. Jednocześnie starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając powyższą uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia tej opłaty (art. 194 ust. 3). Konstrukcja powołanych przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej uzasadnia stwierdzenie, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, o jakim mowa w art. 194 ust. 1 ustawy, powinno nastąpić w innej decyzji niż rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od ustalenia tej opłaty, określone w art. 194 ust. 3. Należy w tym zakresie podzielić stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty, w której organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 - zapada w postaci decyzji ustalającej, co wynika z art. 194 ust. 1, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3. Obie materie zatem ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. W postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty musi zostać poprzedzone postępowaniem w przedmiocie odstąpienia. Od wyniku postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty może zależeć dalszy przebieg postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 powoływanej ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty. Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2370/15; z 14 lutego 2017 r., I OSK 2171/16; z 14 lipca 2016 r., I OSK 3078/14; z 24 lutego 2021 r., I OSK 2349/20; z 10 listopada 2023 r., I OSK 2369/21). Powyższego stanowiska nie podważa fakt zgłoszenia wniosku już w toku postępowania o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, skoro rozstrzyganie o odstąpieniu od ustalenia opłaty może nastąpić także z urzędu, gdy organ w trakcie postępowania o ustalenie opłaty dojdzie do przekonania, że występują przesłanki uzasadniające odstąpienie od jej ustalenia. Tylko odmowa odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzić będzie obowiązek jej ustalenia w trybie art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zstępczej. W rozpoznawanej sprawie Starosta spełnił obowiązek poprzedzenia ustalenia Skarżącemu opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, rozważeniem odstąpienia od jej ustalenia, na zasadzie art. 194 ust. 3 ustawy. Kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...], odmawiającą odstąpienia od ustalenia Skarżącemu opłaty za pobyt córki J. D. w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Decyzja została odebrana przez Skarżącego dnia 25 sierpnia 2022 r. Z akt sprawy, jak również ze skargi, nie wynika aby powyższa decyzja została zaskarżona, a wręcz przeciwnie na stronie [...] skargi Skarżący wskazał, iż decyzja ta jest ostateczna stawiając wobec niej zarzuty. Odnosząc się przy tym do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że ocena słuszności odmowy odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty w kontekście przesłanek określonych w podjętej na mocy delegacji art. 194 ust. 3 ustawy uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. z 30 marca 2022 r. w sprawie: szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Z 2022 roku, poz. 2810 dalej jako "uchwała"), nie może być dokonana w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie. Skarżący nie skorzystał z zaskarżenia decyzji w tym przedmiocie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a w dalszej kolejności do sądu administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do uprawomocnienia się tej decyzji bez weryfikacji jej prawidłowości przez organ wyższego stopnia i sąd administracyjny. Nie oznacza to jednak, że w tej sytuacji Skarżący może podważać tę decyzję w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt córki w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Z tych też względów szeroko opisywana w skardze kwestia ustalenia błędnie dochodów Skarżącego pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie. Okoliczność, że decyzja odmawiająca odstąpienia od ustalenia ojcu dziecka opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej jak i decyzja z dnia 29 listopada 2021 r. o odstąpieniu od ustalenia tej opłaty matce dziecka jako ostateczne i wykonalne funkcjonują w obrocie prawnym, umożliwiała organowi pierwszej instancji dalsze prowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia Skarżącemu spornej opłaty i wydanie decyzji w tym przedmiocie. Ponadto wskazać należy, że decyzja ustalająca odpłatność ponoszoną przez rodzica jest decyzją związaną, w odróżnieniu od uznaniowej decyzji odstępującej od ustalenia opłaty. Regulacje zawarte w obecnie obowiązującej ustawie nie przewidują przy ustalaniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej badania sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej, w tym dochodowej, rodziców. Tym samym nie było potrzeby prowadzenia ustaleń w tym zakresie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2349/2). Organ ustalający tę opłatę ustala jedynie, od kiedy dziecko jest w pieczy zastępczej i jakie otrzymało świadczenia oraz dodatki, względnie ile wynoszą średnie miesięczne wydatki na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W konsekwencji strony tego postępowania nie mają większego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż J. D. na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia 16 lutego 2021 r. została umieszczona w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W placówce tej tj. Ośrodku Wspomagania Rodziny w K. J. D. przebywa od 6 marca 2020 r. Od dnia 1 marca 2022 r. r. została przeniesiona do Ośrodka Wspomagania Rodziny nr [...] w K., który to od 1 kwietnia 2023 r. zmienił dotychczasową siedzibę na J.. Oceniając zaś drugą okoliczność jaką organ winien brać pod uwagę w niniejszej sprawie jest średnie miesięczne wydatki na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Koszty te co roku określane są w zarządzeniu Starosty [...]. Jak wynika ze stosownych zarządzeń średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w Ośrodku Wspomagania Rodziny w K. w roku 2020 ustalono na kwotę [...]zł miesięcznie (§ 2 zarządzenia nr [...] Starosty [...] z dnia 14 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych Powiatu P. w roku 2020, opublikowane DZ. Urz. P. . 2040). W 2021 r. średnie miesięczne wydatku ustalono na [...] zł (§ 2 zarządzenia nr [...] Starosty [...] z dnia 3 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych Powiatu P. w roku 2021, opublikowane DZ. Urz. P. . 1539). Na mocy zarządzenia nr [...] Starosty [...] z dnia 8 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych Powiatu P. w roku 2022 (DZ. Urz. P. . 1362) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w Ośrodku Wspomagania Rodziny nr [...] w K. w roku 2022 ustalono na [...] zł. Natomiast średnie koszty w 2023 i 2024 roku wynosiły odpowiednia [...] zł i [...] zł (zarządzenie nr [...] Starosty [...] z dnia 14 lutego 2023 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych Powiatu P. w roku 2023 - opublikowane w DZ. Urz. P. . 2321, zarządzenie nr [...] Starosty [...] z dnia 9 lutego 2024 roku w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych Powiatu P. w roku 2024 - opublikowane w Dz. Urz. poz. 1895 z dnia 14.02.2024 roku). Z tych też względów organ mając na uwadze powyższe przepisy prawidłowo określił wysokość odpłatności za poszczególne okresy uwzględniając zarówno kwestie przeniesienia małoletniej jak i zmiany siedziby placówki. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących odpowiedzialności solidarnej wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 193 ust. 2 ustawy za ponoszenie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie. Solidarna odpowiedzialność rodziców za opłatę za pobyt ich dziecka w pieczy zastępczej nie odbiega od uregulowanej na mocy przepisów kodeksu cywilnego odpowiedzialności solidarnej dłużników. W myśl art. 366 Kc kilku dłużników może być zobowiązanych w ten sposób, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych (solidarność dłużników). Tym samym przyjąć trzeba, że wierzyciel (w tym wypadku uprawniony organ) może żądać całości lub części świadczenia od obu rodziców łącznie lub od każdego z osobna, a zaspokojenie organu przez jednego z rodziców zwalnia drugiego (art. 366 § 1 Kc). Jeżeli jeden z rodziców spełnił świadczenie, może natomiast żądać od drugiego zwrotu w częściach równych, chyba że z treści stosunków rodzicielskich wynika co innego (art. 376 § 1 Kc). Watro w tym miejscu wskazać, iż konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy wymaga, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, było przeprowadzone z udziałem wszystkich osób, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców. Innymi słowy, odpowiedzialność solidarna skutkuje tym, że organ zobowiązany jest wszcząć i prowadzić jedno postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, którego stronami będą, co do zasady, oboje rodzice dziecka, a tylko wyjątkowo jeden rodzic (por. B. Królak, M. Rączka, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, Warszawa 2017; Legalis/el.). W rozpoznawanej sprawie Starosta decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. (k. [...] akt administracyjnych) odstąpił od ustalenia B. D. – odpłatności za pobyt małoletniej w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Z tych też względów organ zasadnie umorzył postępowanie zakresie ustalenia B. D. odpłatności za pobyt dziecka. Jednakże podkreślenia wymaga, iż odstąpienie od ustalenia odpłatności, a następnie umorzenie postępowania nie oznacza, że opłata na Skarżącego ma zostać nałożona tylko w części. Taka konstrukcja przeczyłaby zasadzie odpowiedzialności solidarnej i stanowiłaby niezasadne przerzucenie, tak jak oczekuje tego Skarżący, na podatników kosztów utrzymania jego dziecka. Jeszcze raz należy zaznaczyć, iż w przypadku solidarnej odpowiedzialności wierzyciel może żądać zaspokojenia od jednego z nich w całości, tak jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Reasumując, wbrew zarzutom skargi Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w kontrolowanym postępowaniu, albowiem zachowane zostały zarówno warunki określone w przytoczonych wyżej przepisach prawa materialnego, jak i zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Kontrolowane decyzje organów administracji spełniają także wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., co w szczególności należy odnieść do ich uzasadnień, które w jednoznaczny sposób wskazują okoliczności, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Na marginesie Sąd wskazuje, iż ustalenie opłaty może natomiast stanowić podstawę dla pozostałych rozstrzygnięć, o których mowa w art. 194 ust. 3 powoływanej ustawy, tj. umorzenia opłaty w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu jej płatności lub rozłożenia na raty. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. ----------------------- [...]