II SA/Po 758/17

Dnia 24 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi U. J. i C. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. W. nr [...] z dnia 20 lutego 2017 roku znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], znak [...] Prezydent Miasta O. W., dalej jako "Prezydent" albo "organ I instancji", działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 788 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanego przy ul. [...] i Koreckiego w O. W., działka nr [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji wystąpił M. P.. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, jednakże została ona uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Podobnie kolejna decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2017 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent przytoczył treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Wskazując następnie, że ramach prowadzonego postępowania dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Organ wyznaczył wokół działki nr [...] obszar analizowany o szerokości 63 m (trzykrotność działki od strony ul. [...]). W dalszej kolejności szczegółowo opisano zabudowę istniejącą na poszczególnych działkach na obszarze analizowanym, wskazując przy tym, że wskaźnik zabudowy na działce nr [...] wyliczony dla istniejącej i projektowanej zabudowy wynosi 0,26 (podnosząc równocześnie, że "na mapie zasadniczej nie ujęto istniejącej wiaty – samowola?") oraz wskazano, że istniejąca zabudowa stanowi zabudowę umożliwiającą ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Spełnione zostały tym samym warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na spełnienie warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania zastrzeżeń stron, co do możliwości zlokalizowania planowanej inwestycji w odległości 1,50 m od granicy z działką nr [...] wyjaśniono, że na obszarze analizowanym występując budynki w takim zbliżeniu (działka nr [...]), a ostateczne stanowisko w sprawie zajmie organ architektoniczno – budowlany wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Urszula i C. J. – właściciele działki nr [...], podnosząc, ze w decyzji wadliwie określono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (do 30%) oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej (50%). Jak wyjaśniono, stan faktyczny nie odzwierciedla tych założeń, a załącznik mapowy do decyzji nie zawiera wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na działce inwestora (budynków garażowo gospodarczych oraz terenu utwardzonego kostką brukową). Zakwestionowano również możliwość posadowienia planowanego obiektu w odległości 1,50 m od granicy z działką nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu U. i C. J. podtrzymując zarzuty podnoszone na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 24 stycznia 2018 r. skarżący C. J. podniósł, że organy orzekały w oparciu o nieaktualne mapy, na dowód czego skarżący złożył do akt fotografię z geoportalu trzy mapy. Skarżący wskazał, że kształt dachu wyklucza zbliżenie planowanej zabudowy do granicy działki oraz wyjaśnił, że utrudniono mu wgląd do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanego przy ul. [...] i Koreckiego w O. W., działka nr [...]. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA). W tym miejscu Sąd wskazuje, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego podjęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Zasada powyższa znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie ustawodawca wskazał, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Należy bowiem zauważyć, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i nie może modyfikować parametrów inwestycji, której realizacji planuje inwestor. Jak wskazuje analiza akt sprawy złożony w dniu [...] grudnia 2015 r. wniosek dotyczył realizacji budowy budynku mieszkalnego. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Oznacza to, że organ samodzielnie rozszerzył wniosek skarżącego, orzekając w zakresie szerszym niż wynikało to z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Równocześnie wniosek powyższy był niekompletny. W szczególności wbrew dyspozycji art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określono w nim w sposób prawidłowy charakterystyki inwestycji obejmującej m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz wskazania, czy istniejąca infrastruktura umożliwi jej funkcjonowanie w zakresie niezbędnych mediów (określono jedynie zapotrzebowanie na wodę – 10 m3/dobę, natomiast zapotrzebowanie na energię elektryczną określono jako "własna", a sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków "do istniejącej kanalizacji"). Jest o tyle istotne, że w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na możliwość obsługi planowanej inwestycji przez istniejącą sieć wodno – kanalizacyjną oraz elektryczną. Nie wiadomo więc, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co jest oceniane, stosowne do treści art. 61 ust. 5 powołanej powyżej ustawy, w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Już same powyższe okoliczności przesądziły o wadliwości prowadzonego postępowania, gdyż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zobowiązanie inwestora do uzupełnienia stwierdzonych braków, nie zaś kontynuowanie postępowania w oparciu o niekompletny i niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek inwestora. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, Baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. Załączone do akt sprawy mapy, w tym mapa, która posłużyła do dokonania analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu nie spełnia powyższego warunku. Po pierwsze, teren objęty analizą nie został wyznaczony w formie okręgu lecz prostokąta. Sama powyższa okoliczność nie stanowiłaby jeszcze naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby nie to, że załączona mapa nie jest kompletna, a więc nie obrazuje całego obszaru objętego analizą urywając się na górze i dole mapy. Nie można tym samym skontrolować prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Podkreślić wreszcie należy, że w toku prowadzonego postępowania nie odniesiono się do zarzutów dotyczących zabudowy działki objętej wnioskiem, w tym szopy, garażu i wiaty. Jest to o tyle istotne, że powierzchnia zabudowy wyliczona dla istniejącej i projektowanej zabudowy została określona na poziome 26%. Tymczasem w sporządzonej analizie urbanistycznej nie wskazano jaka jest obecnie powierzchnia zabudowo, podnosząc równocześnie, że "na mapie zasadniczej nie ujęto istniejącej wiaty – samowola?". Co więcej, w samym wniosku nie określono, jaka ma być powierzchnia zabudowy. Sąd wskazuje w tym miejscu, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, w szczególności, że dla obiektu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie może być wątpliwości co do legalności zamierzenia inwestycyjnego. W literaturze, akceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać zabudowy zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Przy czym przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06, Baza NSA). Wykonując swe ustawowe zadania organ nie może jednak abstrahować od ogólnego porządku prawnego, dlatego w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną, powinien również ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2656/15, Baza NSA) W związku z tym, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczą niejednokrotnie nieruchomości, które są już zabudowane, dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, trudno pominąć zabudowę istniejącą już na działce inwestora i trudno w konsekwencji abstrahować od jej legalności, tym bardziej, gdy jest przedmiotem zarzutów stron postępowania. Zabudowa znajdująca się już na działce, objęta wnioskiem o warunki zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy wraz z zabudową posadowioną na innych działkach współtworzy przecież pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany i w związku z tym wymaga prawidłowych ustaleń wyjściowych dla analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie oceny powyższej jednakże zabrakło. Reasumując stwierdzić należy, że w ramach prowadzonego postępowania organy dopuściły się naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej powyżej ustawy (pkt 2 wyroku), zwracają skarżącemu uiszczony wpis od skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu.