II SA/Po 763/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Kwiecińska /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., decyzją z dnia (...) lipca 2010 r., na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie osadzenia przez M. R. stolarki okiennej na parterze ściany wschodniej budynku zlokalizowanego w M. przy ul. (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że organ nadzoru budowlanego wszczął na wniosek M. J, postępowanie administracyjne w sprawie zniszczenia budynku przez M. R. oraz w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej. Postępowanie w przedmiocie zniszczenia budynku zostało zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2006 r. Następnie organ wskazał, że dokonana przez inwestora wymiana stolarki okiennej nie stanowiła robót budowlanych, lecz zwykłe użytkowanie rzeczy, wynikające z prawa własności. Stąd inwestor przed dokonaną zmianą stolarki okiennej nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę, ani do dokonania zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. J. argumentując, że M. R. dopuścił się popełnienia przestępstwa określonego w art. 90 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję niezgodną z prawem. Dodatkowo skarżąca wskazała, że nie została poinformowana o decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2006 r. Pismem z dnia (...) lipca 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał skarżącej decyzję z dnia (...) września 2006 r. oraz poinformował ją o prawie do wniesienia odwołania. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2010 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w sprawie okien Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzją z dnia (...) kwietnia 2006 r., którą nałożono na inwestora – M. R., obowiązek dokonania uzgodnień z Konserwatorem Zabytków, co do osadzenia w 1998 r. stolarki okiennej – okna wystawowego na poziomie parteru ściany wschodniej budynku zlokalizowanego w M. przy ul. (...). Decyzja powyższa została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2006 r. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji uzyskał od Konserwatora Zabytków datowaną na dzień (...) lipca 2006 r. informację, że budynek w którym dokonano przedmiotowych robót nie jest wpisany do rejestru zabytków, ani nie znajduje się na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. mając na względzie powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie. Po przytoczeniu powyższych ustaleń, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podstawą uchylenia kwestionowanej decyzji z dnia (...) lipca 2010 r. jest brak ustaleń organu I instancji, co do stron postępowania. W decyzji z dnia (...) kwietnia 2006 r. krąg postępowania obejmował M. R., C. T. oraz M. J. reprezentowaną przez adwokata A. D. Natomiast, jak wynika z wypisu rejestru gruntu z dnia (...) sierpnia 2010 r., właścicielami działki nr (...), na której znajduje się budynek, w którym dokonano wymiany stolarki okiennej są: M. R., D. J. oraz M. J. Dodatkowo, jak wynika z pisma M. J. z dnia (...) lipca 2010 r. rozwiązała ona współpracę z adwokatem A. D. Tym samym konieczne stało się prawidłowe zakreślenie stron postepowania. Równocześnie, w opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji winien był rozważyć, czy uchwalenie w dniu (...) grudnia 2007 r. przez radę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że budynek znajduje się w strefie konserwatorskiej, może mieć wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej przed organami sprawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. J. W jej uzasadnieniu skarżąca wskazała, że podobnie jak inni współwłaściciele nieruchomości położonej w M, przy ul. (...), dokonała wymiany stolarki okiennej, za co została ukarana na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Sąd karą grzywny. Równocześnie ten sam organ (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) przez okres ponad 10 lat nie podjął żadnych działań zmierzających do ukarania M. R., który dopuścił się wymiany stolarki okiennej bez uzyskania stosownej zgody organów budowlanych oraz organów ochrony zabytków. Ponadto, decyzją z lipca 2010 r. organ wskazał, że wykonane przez M. R. prace, stanowiły legalne prace, do których prowadzenia był on uprawniony bez konieczności uzyskania stosownych zezwoleń. Uchylenie decyzji przez organ II instancji, z uwagi na wadliwe zakreślenie stron postępowania nie daje, w opinii skarżącej, odpowiedzi na pytanie czy prace wykonane przeze M. R. stanowiły prace legalne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 16 listopada 2010 r. skarżąca podtrzymała swoją skargę. Uczestnik postępowania – M. R., pismem z dnia (...) stycznia 2011 r. wskazał, że przeprowadzona w 1994 r. wymiana stolarki okiennej została dokonana w istniejących otworach okiennych, przy zachowaniu ich dotychczasowego kształtu, podziału i wymiaru. Dodatkowo wskazano, że przed przystąpieniem do robót budowlanych inwestor uzyskał zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, której to zgody nie posiadał skarżąca, dokonując samowolnej wymiany stolarki w 2003 r. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjne w dniu 09 lutego 2011 r. pracownik Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w Poznaniu wskazał, że organ II instancji nie mógł zająć zdecydowanego stanowiska w przedmiocie, czy wymiana stolarki okiennej w tym konkretnym stanie faktycznym jest remontem, czy też nie, gdyż zależy to od wcześniejszych ustaleń obowiązującego plany miejscowego i opinii konserwatora zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. Kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postepowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości postępowania dotyczącego kontroli legalności robót budowlanych polegających na osadzeniu przez M. R. stolarki okiennej na parterze ściany wschodniej budynku zlokalizowanego w M. przy ul. (...). Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie charakteru prac wykonanych w przedmiotowym budynku, polegających na wymianie stolarki okiennej. Umarzając postępowanie w sprawie, organ I instancji wskazał, że wymiana stolarki okiennej nie stanowi robót budowlanych. Czynność taką należy rozpatrywać jako "zwykłe użytkowanie rzeczy wynikające z prawa własności". Tym samym przeprowadzenie takich czynności nie wymaga pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektonicznej". W tym miejscu wskazać należy, że odwołanie się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji do pojęć z zakresu prawa cywilnego nie daje odpowiedzi na pytanie o legalność wykonanych robót z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. W sprawie nie zostało wszechstronnie przez organy wyjaśnione, czy wymiana stolarki okiennej mieści się w pojęciu remontu. Nie zostało również wyjaśnione, czy dokonana przez uczestnika postępowania wymiana stolarki okiennej miała miejsce w 1994 r. jakby mogła na to wskazywać treść protokołu oględzin obiektu budowlanego z dnia 25 października 2005 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), czy też już pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118) t.j. po 1 stycznia 1995 r. Zarówno jednak pod rządami starych, jaki i nowych przepisów prawa budowlanego, wyżej wskazanych, roboty polegające na remoncie są zaliczane do robót budowlanych (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r., art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.) z tą różnicą, że ustawa z 1974 r. nie zawierała definicji legalnej remontu, gdy tymczasem zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z 1994 r. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie materiałów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zarówno też w jednym, jak i drugim przypadku zamiar rozpoczęcia robót budowlanych polegających na remoncie został poddany kontroli właściwych organów administracji budowlanej. Pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. wiązało się to z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), natomiast obecnie obowiązująca ustawa z 7 lipca 1994 r. przewiduje dla robót remontowych mniej rygorystyczną formę, a mianowicie zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy) z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że wymiana stolarki okiennej lub drzwiowej z zachowaniem takich samych wymiarów jak stolarka wymieniana, stanowi remont w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8 ustawy z 1994 r. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29.05.2008 r. sygn. akt II SA/Lu 202/08, Lex 492002; wyrok WSA w Lublinie z dnia 17.12. 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 582/09, Lex 583025; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.04.2000 r. sygn. akt II SA/Lu 1683/98; wyrok WSA w Katowicach z dnia 28.02.2000 r. sygn. akt II SA/Ka 367/98 – niepublikowane). Podobne stanowisko znaleźć można w literaturze. (por. Prawo budowlane – komentarz autorstwa Zdzisława Kostki – Gdańsk 2007, str. 150). Określenie "remont" stosownie do definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane z 1994r. dotyczy wykonania robót budowlanych, których celem jest odtworzenie stanu pierwotnego Pojęcie "bieżącej konserwacji" nie zostało zdefiniowane ustawowo ani pod rządami ustawy z 1974 r., ani pod rządami obecnie obowiązującego prawa budowlanego, nie budzi jednak ono większych wątpliwości i przyjąć można, iż oznacza ono wykonywanie czynności niezbędnych do utrzymania nieruchomości, czy też jej części w odpowiednim stanie technicznym, tak aby nie ulegała pogorszeniu z powodu codziennej eksploatacji. W wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r. (sygn. II OSK 704/05) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż przez "bieżącą konserwację" o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.) należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie w celu zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniu i dla utrzymania do w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tego obiektu. Tak więc, bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty określane jako remont. W przypadku stolarki okiennej za bieżącą konserwację można więc uznać drobne naprawy lub pomalowanie okien (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13.06.2007 r. sygn. akt II SA/Gd 662/06 dostępny na stronie: www. orzeczenia. nsa.gov.pl), nie będzie nią natomiast odtworzenie stanu pierwotnego przez zastąpienie zużytych okien nowymi. Powyższe rozważania, jakkolwiek nawiązują do orzeczeń zapadłych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w której zamieszczono definicję legalna remontu różnicując to pojęcie od pojęcia bieżącej konserwacji, niemniej jednak w ocenie Sądu, pod rządami ustawy z 1974 r. gdzie tego zróżnicowania ustawodawca w ogóle nie przewidział – uznać należy, że wymiana stolarki okiennej tym bardziej mieściła się w pojęciu "remontu", o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 października 1974r. Na roboty budowlane polegające na remoncie wymagane było pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r.) Uchylając zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia (...) lipca 2010 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił krąg osób będących stronami prowadzonego postępowania. Wątpliwości w tym zakresie uznać należy za uzasadnione, jeżeli zważyć, iż jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji zmienił się krąg osób będących współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości położonej w M. przy ul. (...), czego jak się wydaje nie uwzględnił organ I instancji. Nieuwzględnienie wszystkich stron postępowania i stanowi naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do uchylenia w trybie art. 138 § 2 kpa decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się natomiast do poglądu wyrażonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., a mianowicie, że wymiana stolarki okiennej nie stanowi remontu w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a w konsekwencji nie podlega kontroli administracji budowlanej, co powoduje bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania w tej sprawie. Nie wiadomo zatem, czy pogląd ten organ odwoławczy podziela, czy też, wychodząc z założenia że skoro wydał rozstrzygnięcie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, nie będzie wypowiadał się w tej sprawie nawet gdyby poglądu prawnego wyrażonego przez organ I instancji nie podzielał. Równocześnie jednak organ odwoławczy wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, zalecił ustalenie jaki wpływ na wynik rozstrzygnięcia ma kwestia uchwalenia w 2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M., z którego wynika, że sporny budynek znalazł się na terenie objętym w planie ochroną konserwatorską. Takie zalecenie sugerować mogłoby, że organ II instancji widzi potrzebę rozważenia konieczności wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Postępowanie w tym trybie prowadzi się jednak między innymi wówczas, gdy stwierdzono że roboty budowlane (inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1) zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jeżeli jednak, jak przyjął organ I instancji i do czego nie odniósł się organ odwoławczy, prace polegające na wymianie stolarki okiennej zostały wykonane legalnie, a więc zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili ich wykonania, nie zachodzi możliwość oceny legalności tych robót z punktu widzenia przepisów aktualnie obowiązujących, w tym również przepisów prawa miejscowego do jakich należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odrębną zaś kwestia jest prowadzeni postępowania legalizacyjnego (w razie stwierdzenia takiej konieczności) na podstawie aktualnie już obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane w obecnym jej brzmieniu (art. 103 ustawy). Uchylając zatem decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania z wytycznymi co do konieczności dokonania oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 2007 r. wpływa na ocenę legalności wykonanych robót, organ odwoławczy winien odnieść się do prezentowanego przez organ I instancji stanowiska. Stanowisko to, o czym była mowa wyżej, sprowadzało się do uznania, że wymiana stolarki okiennej ni podlegała kontroli administracyjnej, co w konsekwencji uzasadnia uznanie prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej postępowania za bezprzedmiotowe. Nie da się jednak pogodzić zalecenia wydanego przez organ odwoławczy z wyżej wskazanym poglądem prawnym organu I instancji. Organ odwoławczy uznając więc, że zachodzi konieczność odniesienia się do aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co jest elementem postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego) winien równocześnie wypowiedzieć się, czy jest uzasadnione zastosowanie tych przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien wziąć pod uwagę rozważania i ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. /-/ M.Kwiecińska /-/ E.Brychcy /-/D.Rzyminiak-Owczarczak