II SA/Po 767/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] 2018 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. W. (zwany dalej "Prezydentem") z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego. Przebieg postępowania kształtował się następująco. Wnioskiem z dnia 17 maja 2018 r. M. C. wystąpiła o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawną A. C. (k. 1-22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Prezydent odmówił przyznania odwołującej się prawa do wnioskowanego świadczenia. Wskazano, że M. C. nie spełnia ku temu przesłanek ustawowych. W odwołaniu M. C. zarzuciła naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej oraz nakazu ochrony i opieki nad rodziną. Podniosła, że jest jedynym opiekunem siostry (A. [...]) i dodatkowo jej opiekunem prawnym, a w związku ze sprawowaną opieką musiała zrezygnować z pracy. Ojciec skarżącej i zarazem A. C. nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną z powodów zdrowotnych. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 – uw. Sądu, dalej "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną oraz innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny po spełnieniu jeszcze dodatkowych przesłanek z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Przenosząc powyższe na grunt sprawy Kolegium wskazało, że opiekun prawny [M. [...] – uw. Sądu] nie jest zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym osobą zobowiązaną do alimentacji. Fakt wykonywania nad siostrą opieki przez odwołującą nie stanowi więc o możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego . Kolegium zwróciło też uwagę, że M. C. nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji na siostrę oraz dodatkowo jej ojciec żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze M. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ponownie zarzucając organom naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej oraz nakazu ochrony rodziny i opieki nad nią. Skarżąca zaapelowała, aby odejść od literalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. Podkreśliła, że co prawda jej (a zarazem A. C.) ojciec żyje i nie ma znacznego stopnia niepełnosprawności, jednakże nie chce on wnioskować o jego ustalenie. Ze względu na stan zdrowia oraz schorzenia nie może podjąć się opieki nad córką. Skarżąca dodała wreszcie, że ojciec nie chce także tego robić. M. C. zaznaczyła też, że to ona jest obecnie sądownie ustanowionym opiekunem prawnym A. C. i zrezygnowała z zatrudnienia, aby się nią opiekować. Siostra skarżącej wymaga intensywnej, codziennej opieki, w tym poza zapewnieniem codziennej toalety i wyżywienia, wymaga zorganizowania warunków do leczenia, rehabilitacji i korzystania z Ośrodka Terapii Zajęciowej. M. C. podkreśliła, że odmowa przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w zaistniałej sytuacji jawi się dla niej jako krzywdząca i niesprawiedliwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W toku rozprawy, która odbyła się 5 grudnia 2018 r., M. C. przedstawiła najnowsze orzeczenie z dnia 16 października 2018 r., [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności A. C. wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. (k. 31 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu 2) opiekunowi faktycznemu dziecka 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie art. 17 ust. 1a u.ś.r. świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy w zaistniałych okolicznościach słuszne jest wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyłącznie wykładni literalnej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., czy też może istnieją dostatecznie uzasadnione racje mające swe źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, będącej siostrą osoby wymagającej opieki, z uwagi na jej rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną, w sytuacji, gdy ojciec skarżącej i jej siostry żyje i nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyroki z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie matka osoby niepełnosprawnej nie żyje (zob. akt zgonu – k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), zaś ojciec jest osobą częściowo niezdolną do pracy (na stałe – zob. k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a nadto przedłożone przez M. C. zaświadczenia lekarskie uprawdopodabniają, że nie jest on zdolny ze względu na stan zdrowia do opieki nad niepełnosprawną córką (zob. k. 26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ma on też ponad 60 lat (dane o jego wieku wynikają z zaświadczenia lekarskiego znajdującego się w aktach administracyjnych). Rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawną siostrą sprawuje skarżąca, którą zresztą ustanowiono opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej A. C. (zob. zaświadczenie Sądu Rejonowego w O. W. z dnia 9 maja 2018 r. – k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zaistniałe okoliczności: uprawdopodobniony stan zdrowia ojca osoby wymagającej opieki uniemożliwiający efektywne sprawowanie przez niego obowiązków, a z drugiej strony orzeczona opieka prawna skarżącej nad A. C. wskazują, że mając na względzie art. 132 K.r.o. należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny (potwierdzony zresztą sądownie) zobowiązanej w dalszej kolejności M. C. względem jej podopiecznej, co czyni ją osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę (będącej także usankcjonowanym opiekunem w rozumieniu art. 13 § 2 K.c.) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/2007 (OTK-A 2008/6/107) oraz z dnia 22 lipca 2008 r., P 41/2007 (OTK-A 2008/6/109). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem A. C. nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Jak wskazano wyżej Sąd odnotował oczywiście, że A. C. pozostaje teoretycznie osobą zdolną do opieki nad córką, co formalnie powinno wyłączać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla dalszych jej krewnych. Zarazem jednak w ocenie składu orzekającego ograniczenia wynikającego z omawianej regulacji nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia) nie może realizować swych obowiązków, a tym bardziej, gdy inna osoba (w tym przypadku siostra) sądownie została ustanowiona opiekunem prawnym niepełnosprawnej. Na marginesie Sąd zaznacza, że A. C. jest uprawniony do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na stałe (zob. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Uznany jest więc za osobę predestynowaną jest do zwiększonej pomocy Państwa z uwagi na stan zdrowia. Fakt ten potwierdza tylko, że nie można bezrefleksyjnie i bezwarunkowo traktować A. C. jako osobę, od której wymagać należy realizacji obowiązku alimentacyjnego względem innych znacznie niepełnosprawnych członków rodziny. W tym stanie rzeczy Sąd uznając zarzut naruszenia art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. za zasadny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzję Prezydenta uchylono na podstawie art. 135 P.p.s.a. Zachodzi bowiem potrzeba powtórzenia postępowania w całości.