II SA/Po 770/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2018 r. nr [...] Zaskarżoną decyzja z [...] 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2018 r. nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dniu 24 kwietnia 2018 r. skarżąca K. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym synem M. K. ur. 30 grudnia 2000 r. Skarżąca dołączyła do wniosku prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w P. – G. i J. w P. z [...] 2018 r. sygn. V U [...] zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] 2017 r. znak [...] oraz poprzedzające orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] 2017 r. nr [...], w części w ten sposób, że zaliczono M. K. w okresie do 31 stycznia 2022 r. do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym, z przyczyn oznaczonych symbolami niepełnosprawności 01-U, 02-P i 10-N oraz ustalono, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a także wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a nadto zaliczono M. K. do niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym na stałe z przyczyny oznaczonej symbolem niepełnosprawności 04-O. Decyzją z [...] 2018r. Prezydent Miasta P. odmówił K. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. K.. Organ przytoczył art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm., dalej: u.ś.r.) i stwierdził, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co powoduje, że nie są spełnione przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu przytoczonego przepisu. W odwołaniu od tej decyzji K. K. podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię i pominięcie wynikającego z wyroku sądu wskazania w zakresie konieczności stałej lub długotrwałej opieki nad synem w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dodała, że w świetle art. 1 Konwencji i Prawach Dziecka jej syn, który ukończył 16. rok życia nadal uznawany jest za dziecko. Wskazała, że jego niepełnosprawność występuje od 10 miesiąca życia, a świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Jej syn zaś wymaga – jak wskazał sąd w wyroku – konieczności stałego na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło argumentację organu I instancji. Stwierdziło, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. uwzględnić powinna odmienny sposób orzekania o stanie niepełnosprawności przyjęty w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2016, poz. 2046) w zależności od tego, czy dotyczy to osoby poniżej 16 roku życia, czy też starszej (art. 3 i n. oraz art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8). W stosunku do grupy osób powyżej 16 roku życia (do której zalicza się syn skarżącej), orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność obligatoryjnie określa stopień niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany, lekki), a w stosunku do grupy osób poniżej 16 roku życia jedynie stwierdza zaliczenie do osób niepełnosprawnych. Innym słowami, by możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą powyżej 16. roku życia, taka osoba winna się legitymować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast w przypadku osób poniżej 16 roku życia wystarczającą przesłanką jest orzeczenie o niepełnosprawności ze wskazaniami. Ponieważ syn skarżącej nie został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jego opiekun nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję K. K. podniosła zarzuty tożsame do zaprezentowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych aprobujące tezę, zgodnie z którą taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie, jest błędna. Doprowadza bowiem do sytuacji, w której opiekun niepełnosprawnego kończącego 16. rok życia traciłby świadczenie z tego tylko względu, że ustalony w orzeczeniu stopień niepełnosprawności nie jest znaczny, choć skutki wywołane tą dysfunkcją nie uległy w tym czasie zmianie (nadal niepełnosprawny jest niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałego wsparcia opiekuna w zakresie rehabilitacji, leczenia i edukacji), co znajduje potwierdzenie w treści wyroku sądu zmieniającego orzeczenie o niepełnosprawności. W odpowiedzi SKO w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, albowiem organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z 23.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2017 poz.1952 ). poprzez błędną jego wykładnię. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brzmienie powołanego przepisu w pkt 1-4 określa krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a w części opisującej przesłanki przedmiotowe nabycia uprawnienia wskazuje, że uprawnionym z pkt 1–4 podmiotom świadczenie pielęgnacyjne się należy, gdy: - nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, - czynią tak po to, by sprawować opiekę na osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności albo niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Użycie przez ustawodawcę spójnika "albo" między rodzajami orzeczeń o niepełnosprawności, wymaganych dla podopiecznego podmiotu ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne, oznacza, że zarówno orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jak również orzeczenie o innym niż znaczny stopniu niepełnosprawności ale ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, daje opiekunowi (mieszczącemu się w kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia) prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje bowiem, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). Zwrócić należy uwagę, ze analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167). W niniejszej sprawie bezspornie syn skarżącej M. K. jest osobą zaliczoną do niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia 31 stycznia 2022 r. z przyczyn oznaczonych symbolami niepełnosprawności 01-U, 02-P i 10-N, z ustaleniem, że wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a na stałe z przyczyny oznaczonej symbolem niepełnosprawności 04-O. Okoliczność ta wynika z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w P. – G. i J. w P. z [...] 2018 r. sygn. V U [...]. W ocenie Sądu treść wyroku sądu pracy i ubezpieczeń społecznych obligowała organ do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem po ukończeniu przez niego 16 lat na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisu tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. w odniesieniu do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną powyżej 16. roku życia, przyjmuje się, że umiarkowany stopień niepełnosprawności takiej osoby, ale ze wskazaniami wymienionymi w przepisie, prowadzi do nabycia przez opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego. Jak stwierdziły sądy administracyjne przez orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., rozumieć należy zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16 roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej do innego niż znaczny stopień niepełnosprawności (np. umiarkowanego), o ile w treści takich orzeczeń (w wymienionych sprawach i w sprawie niniejszej na skutek wyroku sądu) zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wr [...], z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 456/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015r. sygn. I SA/Wa 1502/15, czy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 547/18, dostępne bazie orzeczeń sądowoadministracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze podkreśla się, że odmienne rozumienie przepisu prowadzi do nieakceptowalnej sytuacji, w której opiekun niepełnosprawnego po ukończeniu przez niego 16 roku życia, traciłby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko względu, że ustalony w orzeczeniu stopień niepełnosprawności nie jest znaczny, choć skutki wywołane dysfunkcją nie uległy zmianie (nadal jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymagającą stałego wsparcia dotychczasowego opiekuna w zakresie rehabilitacji, leczenia i edukacji). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016r. sygn. II SA/Łd 116/16 (dostępny j.w.), w którym zwrócono uwagę, że ustawodawca w unormowaniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie posługuje się ani razu pojęciem "niepełnosprawne dziecko" definiowanym (art. 3 pkt 9 u.ś.r.) jako dziecko w wielu do ukończenia 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W przepisie mowa jest tylko o osobie o określonym stopniu niepełnosprawności bądź po prostu o dziecku, definiowanym ustawą o świadczeniach rodzinnych (art. 3 pkt 4 u.ś.r.) jako dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Z powodu braku odesłania przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. do definicji "niepełnosprawnego dziecka", nieuprawnione jest, wynikające z konkluzji argumentacji organów, twierdzenie, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą legitymującą się innym niż znaczny stopniem niepełnosprawności, przewidziane jest wyłącznie dla opiekuna "niepełnosprawnego dziecka" tj. dziecka do lat 16. Jak trafnie wskazano w powołanym wyroku, zaakceptowanie rozumowania organów administracji prowadziłoby do całkowitego i bezprawnego wykluczenia spod regulacji przepisu, niepełnoletnich osób niepełnosprawnych o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, które ukończyły 16 rok życia. W u.ś.r. ustawodawca nie zawarł definicji pojęcia "niepełnoletniej osoby niepełnosprawnej" a jedynie pojęcia "niepełnosprawnego dziecka" (art. 3 pkt 9) i "pełnoletniej osoby niepełnosprawnej" (art. 3 pkt 15 u.ś.r.) rozumianej jako osoba pełnoletnia, legitymująca się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osoba, która ukończyła 75 lat. Działanie ustawodawcy było jednak zamierzone i odwołuje się do podstawowych zasad stosowania przepisów prawa. Skoro ustawodawca nie przewidział pojęcia "niepełnoletniej osoby niepełnosprawnej", a jednocześnie w art. 17 ust. 1 u.ś.r. posługuje się pojęciem "dziecko", to oznacza, że za taką osobę należy uważać każde dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 4 u.ś.r., które bez względu na wiek legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Równocześnie podkreślenia wymaga, że taka właśnie wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do sprzeczności z przepisami ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Ta ostatnia ustawa i przepisy rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015r., poz. 1110) zawierają kryteria i wytyczne adresowane do organów orzekających o niepełnosprawności w celu dokonywania przez nie prawidłowych kwalifikacji schorzeń i wymagań dla osób niepełnosprawnych. Nie mogą zaś stanowić podstawy do dokonywania przez organy przyznające świadczenia pielęgnacyjne wykładni rozszerzającej, w tym opartej na podustawowych przepisach. Kryterium wiekowe (ukończone, nieukończone 16 lat) stanowi dla zespołów orzeczniczych element różnicujący o sposobie orzekania tj. dla osób poniżej 16 roku życia nie określa się stopnia niepełnosprawności, powyżej tego wieku jest obowiązek jego określenia (znaczny, umiarkowany, lekki). Reasumując zróżnicowanie sposobu orzekania o niepełnosprawności w zależności od wieku niepełnosprawnego wprowadzone ustawą o rehabilitacji zawodowej (...), nie stanowi podstawy do wprowadzenia ograniczenia (wyłączenia) uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego należnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, przewidzianego ustawą o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie ma bowiem charakteru dyskryminującego niepełnosprawnych ze względu na wiek. Sąd nie podziela przyjętego przez organy orzekające sposobu interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przy dokonywaniu wykładni przepisów obowiązuje zakaz interpretacji w sposób prowadzący do luk i nakaz interpretacji zgodnej z Konstytucją, a korzystanie z wykładni systemowej zewnętrznej służy do rozstrzygania wątpliwości, których nie usuwa wykładnia językowa przepisów stosowanej ustawy. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawnia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą powyżej 16 roku życia, nie tylko o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W związku należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylić decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta P. na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany będzie wykładnią prawa przyjętą przez Sąd w niniejszym wyroku.