II SA/Po 773/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2009 r. sprawy ze skargi D. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka Wnioskiem z dnia 8 marca 2006 r. J. i P. małż. S. zwrócili się do Urzędu Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - Kliniki Chirurgii Plastycznej, na terenie działki nr [...] o powierzchni [...]m2, położonej w [...] przy ul. [...], Do wniosku między innymi dołączono mapę zasadniczą, obrazującą planowane zagospodarowanie działki oraz tzw. koncepcję architektoniczną charakteryzującą projektowany obiekt budowlany. Z materiałów tych między innymi wynikało, że obiekt budowlany będzie dwukondygnacyjny, a powierzchnia zabudowy wyniesie [...] m2 (30 % powierzchni działki). Według przedłożonej przez wnioskodawców charakterystyki obiektu na parterze budynku przewiduje się rejestrację z poczekalnią, gabinet lekarski i zabiegowy, zaplecze socjalno-biurowe, dźwig szpitalny wiodący na piętro, pomieszczenia techniczne, pomieszczenie na wypadek śmierci pacjenta. Na piętrze budynku przewidziano blok szpitalny z przygotowaniem pacjenta do zabiegu i wybudzenia, pomieszczenia magazynowe, pokój dla lekarzy i pielęgniarek, pomieszczenia porządkowo-magazynowe, 3 pokoje dla pacjentów (k. 1 - 20 akt adm.). Decyzją z dnia 29 maja 2006r. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku usługowego - Kliniki Chirurgii Plastycznej na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...] (k. 163 akt adm.). Odwołanie od powyższej decyzji między innymi wnieśli D. i Z. D. właściciele działki nr [...] położonej przy ul. [...] narożnik [...], podnosząc między innymi, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki jednorodzinne a ponadto, przedmiotowy obiekt, pod względem gabarytów i powierzchni zabudowy będzie stanowić "dominatę w terenie". Wnoszący odwołanie wskazali też, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalonego w 1999r. i zmienionego w 2003r. obszar planowanej inwestycji, oznaczony symbolem M2n to "tereny zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi; utrzymuje się istniejące funkcje ogólnomiejskie". Wnoszący odwołanie przytoczyli też zawartą w Studium definicję usług podstawowych podnosząc, że przedmiotowa Klinika jest jednostką lecznictwa zamkniętego (szpitalem), pogarszającą warunki korzystania z sąsiednich nieruchomości (k. 164 - 169 akt adm.). W związku z wniesionymi odwołaniami inwestorzy - małż. J. i P. S. zwrócili się pismem z 26.VII.2006 r. do organu I instancji o uzupełnienie dokumentacji między innymi poprzez wskazanie, że nazwa "Klinika" jest zwyczajową, a nie wynikającą z charakteru zamierzonej działalności. Ta bowiem odpowiada indywidualnej praktyce lekarskiej stanowiąc formę usługi podstawowej (k. 190 - 191 akt adm.). Decyzją z dnia 28.VII.2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia Kolegium między innymi wskazało, że w opracowanej w sprawie analizie nie oznaczono granic obszaru analizowanego, parametrów technicznych budynków usytuowanych na badanym obszarze i procentu ich zabudowy, a także nie udokumentowano, czy Klinika mieści się w pojęciu usług podstawowych (k. 194 - 196 akt adm.). Pismem z 22.VIII.2006 r. inwestorzy wnieśli o zmianę nazwy inwestycji na "Chirurgia plastyczna P. S." wyjaśniając, że taka nazwa jest zgodna z rodzajem prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Dodali, że nazwa "Klinika ..." była użyta jako nazwa zwyczajowa (k. 198 akt adm.). W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji dokonał w dniu 19.IX.2006 r. analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, określając obszar analizowanego terenu w załączniku graficznym - mapie zasadniczej w skali 1:500. Przedmiotem analizy była działka objęta wnioskiem wraz z terenem do niej przyległym, obejmującym nieruchomości położone przy ul. [...], oznaczone numerami geodezyjnymi: [..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... i ...], którym odpowiadały numery adresowe (policyjne) przy ul. [...] ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... i ... i przy ulicy oznaczonej jako [...]. Dalej stwierdzono, że działki terenu analizowanego mają funkcję mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową i ustalono istniejącą linię zabudowy (5 m od frontowej granicy działki) oraz parametry zabudowy sporządzone na podstawie baz danych z ewidencji gruntów oraz podatkowej. Wśród 16 działek objętych analizą, siedem z nich zabudowanych było obiektami usługowymi (.... ..., ..., ..., ..., ..., ... i ...), a pozostałe budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Ustalono, że procent zabudowy dla wszystkich obiektów wyniósł średnio 26 %, a dla budynków usługowych 36 %. Wskazano też, że średnia szerokość elewacji frontowej wyniosła 12,5 m w tym dla budynków usługowych 17 m. Wskazano, że wysokość budynków na analizowanym terenie dotyczy maksymalnie 2 kondygnacji naziemnych, a wysokość gzymsu 8m. Dalej wyjaśniono, że w zakresie funkcji usługowej, na obszarze objętym analizą funkcję zabudowy usługowej spełniają istniejące: zespoły gabinetów lekarskich, budynki biurowe, publiczna przychodnia, zakład drukarski. Podkreślono, że wskaźniki intensywności wykorzystania terenu ustalono maksymalnie na poziomie 30 % tj. większym niż średni wskaźnik dla wszystkich rodzajów zabudowy w obszarze analizowanym, jednak znacznie poniżej średniego wskaźnika dla zabudowy usługowej, która w badanym rejonie charakteryzuje się dużą intensywnością (średni wskaźnik zabudowy - 36 %). Podano, że zakład drukarski położony przy ul. [...] (dz. ...) ma wskaźnik zabudowy 48 %, a budynek, w którym mieszczą się usługi o profilu podobnym do objętego wnioskiem tj. zespół gabinetów lekarskich (....) posiada stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynoszący 54 %. Do analizy i jej wyników zawierających część graficzną i opisową dołączono nadto wydruk komputerowy obszaru analizowanego oraz dokumentację fotograficzną obrazującą sposób zagospodarowania terenu objętego analizą (k. 235 - 244 akt adm.). Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 5 października 2006 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku usługowego "Chirurgia plastyczna P. S.", położonego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]. Ustalając warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ wskazał, że na obszarze analizowanym jest teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą oraz teren zabudowy usługowej (zespół gabinetów lekarskich, budynki biurowe, publiczna przychodnia, zakład drukarski). W zakresie nowej zabudowy określił jej funkcję jako usługowo-zdrowotną, a nadto ustalił: – obowiązującą 5 metrową linię zabudowy od frontowej granicy działki zgodnie z załącznikiem graficznym – wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki 10 % - 30 % wszystkimi obiektami kubaturowymi łącznie – szerokość elewacji frontowej 5 m - 17 m z zachowaniem odległości od granic działki – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - maksymalnie 2 kondygnacje naziemne, wysokość gzymsu maksymalnie 8 m powyżej poziomu terenu – geometrię dachu - jako płaskiego – miejsca parkingowe wg uzgodnień z ADM wskazując, że pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić na terenie nieruchomości objętej decyzją w ilości 10 - 45 miejsc postojowych na każde 1000 m2 powierzchni usługowej i 15 - 30 miejsc na każde 1000 m2 powierzchni biurowej. W powołanej decyzji określono również warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, warunki obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, zasilania w energię elektryczną, w wodę, odprowadzenie ścieków sanitarnych, wód deszczowych, dostawę gazu a wreszcie wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Jako załączniki do decyzji wskazano kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 określającej linie rozgraniczające terenu inwestycji oraz wyniki analizy. W motywach wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] między innymi podano, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie przeprowadzono więc analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26.VIII.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), nie mniejszym niż trzykrotna szerokość gruntu działki objętej wnioskiem i nie mniejszym niż 50 m wraz z działką, na której przewidziano lokalizację inwestycji. Dalej organ wskazał obszar objęty analizą podając konkretne działki i ich położenie (analogicznie jak w analizie). Podał, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. ....) są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ze względu na fakt, że w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą, biurową, produkcyjną oraz zabudową usługową o parametrach zabudowy wskazanych w analizie, dla planowanej budowy będzie spełniony warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Planowana inwestycja nie stworzy negatywnych skutków przestrzennych. Dostęp do drogi publicznej określono wg uzgodnień z ZDM. W dalszej kolejności organ I instancji odniósł się do ustalonego wskaźnika zabudowy na poziomie max 30 % argumentując jego wysokość w sposób tożsamy z wywodami zawartymi w analizie. Ponadto podniósł, że proponowana przez wnioskodawców działalność - gabinet chirurgii plastycznej mieści się w pojęciu usług podstawowych, a z punktu widzenia przepisów o planowaniu przestrzennym nie ma znaczenia rodzaj prowadzonej indywidualnej praktyki lekarskiej, którą zamierzają prowadzić wnioskodawcy. Podał, że zespół gabinetów lekarskich pod nazwą "centrum zdrowia rodziny", mieszczący gabinety lekarzy różnych specjalności, przychodnię medycyny pracy oraz laboratorium analiz medycznych, znajdujący się przy ul. [...], pod względem funkcjonalnym stanowi niemal dokładny odpowiednik przedmiotowej inwestycji. Dlatego zamierzenie wnioskodawców kontynuuje funkcję nieuciążliwych usług występujących w obszarze analizowanym. Nawiązując do zarzutów właścicieli sąsiednich nieruchomości dotyczących uciążliwości środowiskowych, które "wnioskowana inwestycja może generować" organ stwierdził, że mogą być one przedmiotem odrębnego postępowania, jeżeli przedmiotowa inwestycja wymagałaby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzuty dotyczące prawdopodobnego nasilenia ruchu drogowego zostały zaś rozpatrzone przez Zarząd Dróg Miejskich. Organ dodał, że wnoszący odwołanie wielokrotnie składali protesty dotyczące zagospodarowania przedmiotowej działki, niezależnie od funkcji i gabarytów projektowanych przedsięwzięć. Wreszcie organ wskazał, że w sprawie uzyskano wymagane prawem uzgodnienia; nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej (....), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (k. 259 - 264 akt adm.). Odwołanie od powyższej decyzji ponownie wnieśli D. i Z. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 18 grudnia 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił motywy decyzji pierwszoinstancyjnej wskazując, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przeprowadzona w sprawie analiza funkcji i cech zabudowy jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Organ wskazał, że planowana zabudowa usługowa mieści się w pojęciu usług podstawowych, zaś z uwagi na "Centrum Zdrowia Rodziny" mieszczący się przy ul. [...] będzie stanowił kontynuację funkcji usług nieuciążliwych. Organ przypomniał, że zgodnie z ustaleniami z Zarządem Dróg Miejskich inwestor ma obowiązek zapewnić miejsca parkingowe na swojej działce w ilości wynikającej z przepisów techniczno-budowlanych. Dodał, że poziom zabudowy usługowej na przedmiotowym terenie kształtuje się w granicach 36 % do 48 % i obejmuje drukarnię i zespół gabinetów lekarskich. W konkluzji organ stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zawiera wszelkie parametry wymagane dla ustalenia warunków zabudowy (k. 358 akt adm.). Powyższą decyzję zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. i Z. D. Prawomocnym postanowieniem z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 116/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 220 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) (k. 363 - 364 akt adm.). Pismem z dnia 19 lutego 2008 r. D. i Z. małż. D. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 października 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku usługowego - "Chirurgia plastyczna P. S." przewidzianego do realizacji przy ul. [...] w [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2006 r. utrzymującej w mocy powołaną wyżej decyzję pierwszoinstancyjną. Wskazanym wyżej decyzją zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: – § § 3, 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) – art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 771) – pkt 1.1.3. studium Miasta Poznania a nadto naruszenie prawa procesowego - art. 140 w związku z art. 107 i art. 7, 8 kpa. W motywach wniosku stwierdzono, że kwestionowane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na koncepcję architektoniczną dołączoną przez inwestorów do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, skarżący podnieśli, że przedmiotowy budynek ma być szpitalem. Zmiana nazwy inwestycji nie zmienia charakteru obiektu, który ma być wyposażony w dźwig szpitalny oraz blok szpitalny. Dalej wywiedli, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w studium Miasta P., które przewiduje na omawianym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami podstawowymi. Według definicji usług podstawowych zawartej w studium, pojęcie to obejmuje przedszkola, żłobki, szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne, przychodnie rejonowe, podstawowe usługi handlowe, gastronomiczne, lokalne targowiska i inne nieuciążliwe usługi dla ludności. Szpital, jako instytucja pracująca całodobowo nie jest usługą podstawową, nieuciążliwą. Dodali, że ich nieruchomość położona jest w odległości 5 metrów od planowanej inwestycji. Wnioskodawcy zarzucili też, że błędnie w sprawie ustalono gabaryty, formę architektoniczną oraz intensywność wykorzystania terenu. Podali, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym, a nie usługowym, zaś przy ul. [...] poza przychodnią lekarską jest również zabudowa mieszkalna. Z kolei nie można brać pod uwagę budynku drukarni (...), gdyż na podstawie wyroku NSA w Poznaniu z 30.I.2006 r. uchylono decyzję o warunkach zabudowy, z zakazem jej wykonania, co oznacza, że inwestycja ta jako nielegalna nie może być brana pod uwagę. W końcowych wywodach wniosku skarżący powołali się na orzecznictwo sądowe i poglądy wyrażone w doktrynie na tle instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 kwietnia 2008 r. na podstawie art. 157 § 3 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 grudnia 2006 r. i decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 października 2006 r. W motywach powyższej decyzji organ na wstępie przypomniał przebieg postępowania w sprawie. Następnie między innymi stwierdził, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Taką podstawę stanowią przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując sposób, w jaki ustala się, czy planowana inwestycja może być realizowana na danym terenie. Dalej organ podniósł, że istniejący przy ul. [...] budynek drukarni - o znacznych gabarytach - wpływa zarówno na sposób zagospodarowania terenu, procent zabudowy jak i ład przestrzenny. Dlatego fakt prowadzenia wobec tego obiektu "procedury administracyjnej" nie może być brany pod uwagę. W ocenie organu, w sprawie nie wykazano, by zamiarem inwestora była budowa szpitala, a powierzchnia planowanej inwestycji nie odbiega od powierzchni obiektów już istniejących w sąsiedztwie. W sprawie wykazano, że w sąsiedztwie istnieją obiekty użyteczności publicznej, w szczególności przy ul. [...] znajduje się zespół gabinetów lekarskich "A" co składa się na klasyczny przykład kontynuacji zabudowy. Gołosłowny zdaniem organu jest zarzut nienależytego uzasadnienia decyzji w postępowaniu zwykłym, gdyż decyzje organów obu instancji wskazały fakty, na których oparły swoje orzeczenia oraz uzasadniły "swoje stanowisko prawne". Podobnie organ ocenił zarzut naruszenia art. 7 i 8 kpa. Organ przypomniał, że w postępowaniu zwykłym, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę wyeliminował błędy poprzedniego postępowania, dlatego w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji miał podstawę utrzymać tę decyzję w mocy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. i Z. małż. D. domagali się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2008 r. oraz stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji w sprawie warunków zabudowy. Motywując powyższe żądanie podnieśli, że analiza urbanistyczna przeprowadzona została w oparciu o samowolę budowlaną, którą stanowi budynek drukarni przy ul. [...]. Potwierdza to wyrok WSA z 30.I.2006 r. Ponadto wbrew przepisom, do obszaru analizowanego wyłączono działki przy ul. [...], a nadto przyjęto wskaźniki zabudowy, przekraczający średni wskaźnik ustalony na 26 %. W dalszej kolejności skarżący podtrzymali wcześniej podnoszone zarzuty dotyczące charakteru obiektu, który ich zdaniem ma być szpitalem oraz sprzeczności takiej inwestycji z ustaleniami Studium Miasta P. Skarżący też przypomnieli, że w postępowaniu zwykłym Kolegium wskazywało na potrzebę wyjaśnienia, czy "Klinika Chirurgii Plastycznej" jest obiektem mieszczącym się w pojęciu usług podstawowych. W ocenie skarżących decyzja w sprawie warunków zabudowy jest sprzeczna z prawem tj. § 3, § 5 i § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.VIII.2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 3 lipca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2008 r. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium przytoczyło następujące ustalenia i wnioski: Organ I instancji wykonując analizę urbanistyczną przyjął do porównań budynek drukarni bowiem jest on posadowiony w obszarze analizowanym, jest budynkiem o znacznych gabarytach, wpływa na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a także na procent zabudowy i ład przestrzenny. Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy nie ma przeciwwskazań do przyjęcia tego budynku do porównań, nie ma znaczenia dla sprawy czy budynek jest samowolą czy też nie bowiem istnieje w badanym obszarze. Wskazać przy okazji należy skarżącym, iż prawo materialne przewiduje ponadto możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, po spełnieniu określonych warunków. Dla składu orzekającego jest jasne, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej będą dążyły do legalizacji tej ewentualnej samowoli nie zaś do rozebrania tak dużego obiektu budowlanego. Skarżący nie uzasadniają swojego kolejnego argumentu, iż wbrew przepisom przyjęto do analizy budynki położone przy ul. [...], Wydaje się, iż skarżący mają na myśli ewentualne rozszerzenie obszaru analizowanego przez organ I instancji. Nie jest to jednak okoliczność skutkująca naruszeniem przepisów prawa bowiem z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wnika niezbicie, iż nie można zmniejszyć obszaru analizowanego lub sprowadzić go wyłącznie do działek sąsiednich, nie ma przeszkód do rozszerzenia obszaru analizowanego. Trudny dla objaśnienia jest zarzut kolejny, iż w ocenie skarżących dźwig w koncepcji inwestycji przesądza o tym, iż obiekt będzie szpitalem. W takiej sytuacji należałoby wyprowadzić wniosek, iż każdy budynek posiadający windę może być szpitalem. Organ odwoławczy może wyłącznie opierać się na zapisach wniosku inwestora, nie może czynić teoretycznych rozważań, jakie koncepcje inwestor może przyjąć. Inwestor wskazał, iż jego inwestycja nie będzie szpitalem i tak należy traktować jego wniosek, w taki sposób również przeprowadzono postępowanie administracyjne. Ponadto z treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wynika by zamiar inwestora sprowadzał się do budowy szpitala, zaś organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są treścią tej decyzji. Zamiary inwestora wskazane zostały także w sposób jasny z pisma złożonego w organie I instancji w dniu 22 sierpnia 2006 r., w którym także objaśnia, iż wyraz klinika został użyty w sposób zwyczajowy. Treść tego pisma i wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów znana jest skarżącym jako, że przeglądali oni akta sprawy wielokrotnie, czyniąc z nich liczne odpisy. Wreszcie ostatni zarzut, iż inwestycja jest sprzeczna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Otóż, już w trakcie pierwotnego postępowania wyjaśniono skarżącym, iż ten dokument nie jest aktem prawa miejscowego, nie może zatem stanowić podstawy dla orzekania w sprawie ustalenia (lub odmowy ustalenia) warunków zabudowy, jest wyłącznie dokumentem wskazującym na preferowany kształt zagospodarowania określonego obszaru. W studium dla miasta P. badany obszar przewidziany jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami podstawowymi. Jak wykazano w postępowaniu organu odwoławczego w badanym obszarze znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, a także usługi podstawowe towarzyszące mieszkalnictwu w tym także w sąsiedztwie planowanej inwestycji - budynek przy ul. [...], w którym mieszczą się zespoły gabinetów lekarskich. Nie od rzeczy będzie zwrócenie uwagi, że skarżący nie zamieszkują na terenie posesji przy ul. [...] zatem planowana inwestycja przy ul. [...] nie będzie na nich ewentualnie wpływać w sposób bezpośredni. D. i Z. małż. D. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) przepisów § 3, § 5, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) b) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) c) pkt 1.1.3. Studium Miasta P. d) art. 64 ust. 1 Konstytucji RP a także przepisów postępowania tj. artykułów 140 w związku z art. 107 kpa, art. 6, 7, 8 i 156 § 1 kpa. W motywach skargi skarżący podtrzymali zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie stwierdzili, że analiza urbanistyczna błędnie uwzględnia budynek drukarni położony przy ul. [...]. Wskazali też, że oczywistym jest, iż planowana inwestycja dotyczy budowy szpitala skoro z koncepcji architektonicznej wynika, że budynek zostanie wyposażony w dźwig szpitalny, blok operacyjny, pomieszczenie do przechowywania zwłok, pokoje dla pacjentów. Błędnie zdaniem skarżących i niekonsekwentnie organ orzekający ocenił studium jako dokument nie mający w sprawie wiążącego charakteru. Wreszcie niezgodnie z § § 1, 3 i 5 powołanego na wstępie rozporządzenia przyjęto oddzielne wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy dla budynków mieszkalnych i budynków usługowych. Na koniec skarżący podali, że kończą budowę domu jednorodzinnego, wkrótce w nim zamieszkają, a sąsiedztwo szpitala narusza ich prawo własności, a przede wszystkim prawo do spokojnego zamieszkania. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla kwestionowanej inwestycji był art. 156 § 1 pkt 2 kpa - rażące naruszenie prawa materialnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Również o oddalenie skargi wnieśli uczestnicy postępowania J. i P. małż. S. podkreślając, że ich zamiarem nie jest budowa szpitala chirurgii plastycznej, a jedynie przychodni z gabinetem zabiegowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. To oznacza, że obowiązkiem organu prowadzącego to postępowanie było wyjaśnienie, czy w dacie wydania decyzji ostatecznej w sprawie warunków zabudowy dla obiektu usługowego o nazwie "Chirurgia Plastyczna P. S." zaistniały przesłanki jej nieważności z art. 156 § 1 kpa, w szczególności wskazana przez skarżących wada w postaci rażącego naruszenia prawa materialnego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku bezspornego i oczywistego naruszenia przepisu prawa, a przy tym takiego naruszenia, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej (por.J.Jendrośka, B.Adamiak, Zagadnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986 z.1 str. 66 - 71; wyrok NSA z 25.IX.2007 r. II OSK 1111/06 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rażące naruszenie prawa (procesowego lub materialnego) oznacza wady decyzji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym; zachodzi w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części (por. wyrok NSA z 21.VIII.2001 r. sygn. akt II SA 1726/00 Lex 51233). W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, w której organ konkretyzuje ogólne uprawnienia inwestora do lokalizacji inwestycji, rażące naruszenie prawa zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem, a wymaganiami zabudowy określonymi prawem i to sprzeczności wywołującej niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności skutki społeczno-gospodarcze. Niewątpliwie, sytuacja taka miałaby miejsce, gdyby ustalono warunki zabudowy, dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie jest wyłączona. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w ogóle nie stwierdziły naruszenia kontrolowaną decyzją przepisów prawa, a w konsekwencji już z tych przyczyn odmówiły stwierdzenia jej nieważności. Takie stanowisko organu zasługuje na aprobatę. Ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winno być dokonane przede wszystkim w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, w tym zwłaszcza z jej art. 61 ust. 1 oraz w oparciu o wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.VIII.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) - Dz.U. Nr 164 poz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem. Wbrew zarzutom skargi, słusznie organ orzekający przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 października 2006 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wydana została z poszanowaniem powołanych wyżej przepisów. Jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność takiej decyzji z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Formułując zarzut naruszenia tego przepisu skarżący nie wskazali, jaki przepis prawa administracyjnego został naruszony. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 3, § 5 i § 7 względnie § 1 powołanego wyżej rozporządzenia (skarżący zamiennie powołują § 1 i § 7 rozporządzenia) należy bowiem wiązać z postanowieniami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przechodząc zatem do ich oceny należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.VIII.2003 r. określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy wskazując: – w § 1 na potrzebę ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, – w § 3 na konieczność wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem obszaru analizowanego, z zaznaczeniem jego granic na kopii stosownej mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu wskazanej wyżej działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Postanowienia § 5 rozporządzenia stanowią zaś, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a § 7 wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Równocześnie, w obu ostatnio wymienionych przepisach normodawca stwierdził, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (...) jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 października 2006 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zawiera wszystkie elementy wymagane art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy oraz ustalenia wymienione w § 1 rozporządzenia. Stąd zarzut naruszenia ostatnio powołanego przepisu jest nieuzasadniony. Trafnie także Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Prezydent Miasta nie naruszył postanowień § 3 rozporządzenia. W sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją wyznaczono bowiem obszar analizowany według reguł oznaczonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia i ten obszar był przedmiotem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem "... zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie" (por. między innymi wyrok NSA z 28.VIII.2008 r. II OSK 1533/07 i wyrok NSA z 19.XII.2008 r. II OSK 1684/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji, objęcie granicami obszaru analizowanego nieruchomości położonych po obu stronach ulicy [...], wokół znajdującej się przy tej ulicy działki inwestora, w zakresie przekraczającym minimalne wielkości wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie narusza tego przepisu (por. k. 238 - 244 akt adm.). Nie może w ocenie Sądu budzić wątpliwości, że wyznaczone przez organ granice obszaru analizowanego pozwalają na ustalenie wszystkich cech urbanistycznych terenu sąsiadującego z nieruchomością inwestorów, a tym samym wymagań prawnych dotyczących nowej zabudowy. Wskazać trzeba, że dane zamieszczone we wspomnianej wyżej analizie, na mapach sytuacyjnych a wreszcie na dokumentacji zdjęciowej określiły konkretne obiekty mieszczące się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach, ich funkcje, powierzchnię zabudowy, liczbę kondygnacji, sposób zagospodarowania działek, formy architektoniczne. Kwestionując zasadność objęcia analizą nieruchomości zabudowanych zakładem drukarni (ulica [...]) skarżący wywodzili, że jest to zabudowa nielegalna. Wniosek taki wyprowadzili z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30.I.2006 r. sygn. II SA/Po 967/04 (wyrok zamieszczony w aktach adm. II instancji), którym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7.X.2004 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z 18.XII.1996 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci rozbudowy magazynu papieru przy ul. [...] w [...] z naruszeniem prawa. Należy zatem wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.I.2007 r. sygn. akt II OSK 172/06 (Lex nr 327705), które Sąd podziela w niniejszej sprawie "Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na sąsiedniej działce zabudowa jest niezgodna z prawem". Na marginesie trzeba też dodać, że uszło uwagi skarżących, iż przedmiotem postępowania objętego kontrolą Sądu w sprawie II SA/Po 967/04 (wyrok z 30.I.2006 r.) była inwestycja w postaci rozbudowy magazynu drukarni, a nie całej zabudowy istniejącej na działkach o numerze [...] oraz to, że wyrok Sądu nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy dot. magazynu papieru jak i oczywiście pozwolenia na budowę, o którym mowa w tym wyroku (por. wyrok WSA w aktach organu II instancji). Trafnie Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się w kontrolowanej decyzji naruszenia § 5 i § 7 powołanego wyżej rozporządzenia. Ustalona w decyzji Prezydenta z dnia 5 października 2006 r. wysokość projektowanego budynku odpowiada wysokości budynków znajdujących się na sąsiednich działkach, co jednoznacznie wynika z treści analizy. Tego zresztą zarzutu skarżący w żaden sposób nie umotywowali. Natomiast ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestora (10 % do 30 %) w maksymalnym rozmiarze 30 %, przy średnim wskaźniku tej wielkości dla obszaru analizowanego wynoszącym 26 % było dopuszczalne w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji w sprawie warunków zabudowy Prezydent Miasta [...], powołując się na wyniki analizy, wskazał przyczyny, które w jego ocenie uzasadniały wyznaczenie 30 % wskaźnika zabudowy (zabudowa obiektami usługowymi w rozmiarze wynoszącym średnio 36 % zabudowy). Taka argumentacja organu spełnia wymóg § 5 ust. 2 rozporządzenia, dlatego stanowisko Kolegium odnoszące się do tej kwestii nie budzi zastrzeżeń. Dopuszczalność projektowanego zagospodarowania terenu z punktu widzenia zasad dobrego sąsiedztwa zależy między innymi od rodzaju planowanej inwestycji. Nie może budzić wątpliwości, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy prawidłowo - jako rodzaj inwestycji wskazano budynek usługowy (o podanej przez inwestorów o nazwie "Chirurgia plastyczna P. S.") o funkcji usług zdrowotnych. Takie oznaczenie rodzaju zabudowy odpowiadało wymogom § 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589). W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organ jest związany żądaniem wnioskodawcy, zatem nie może zamierzenia inwestycyjnego oznaczonego przez stronę modyfikować i to wbrew jego wyrażonej woli. Skoro zatem inwestorzy konsekwentnie twierdzili, że planowane zamierzenie nie dotyczy budowy szpitala, to organ nie był uprawniony do takiego jego oznaczenia. O kategorii świadczeń zdrowotnych, które będą realizowane w projektowanym obiekcie nie może przesądzać charakterystyka obiektu zawarta w przedłożonej przez inwestorów koncepcji urbanistycznej. Konkretyzacja rozwiązań techniczno-budowlanych, czy też sanitarnych obiektu może nastąpić dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei, brak jest podstaw do zakwestionowania wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska Kolegium, że obiekt, w którym mają być świadczone usługi zdrowotne, będzie stanowił kontynuację jednej z funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie działki inwestora (funkcji usługowej). Przeprowadzona w sprawie analiza terenu sąsiadującego z działką inwestorów w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (nieruchomości położonych wzdłuż ulicy [...] od numeru adresowego [...] do [...]) wykazała, że poza zabudową mieszkalną jednorodzinną, na omawianym obszarze znajdują się budynki biurowe (np. przy ul. [...]), obiekty drukarni (ul. [...]) a wreszcie zespół gabinetów lekarskich (ul. [...]). Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z dnia 19.XII.2008 r. OSK 1684/07, pojęcie kontynuacji funkcji nie może być rozumiane w sposób zawężający tj. taki, która dopuszcza możliwość powstania jedynie obiektów tożsamych, czy wręcz bliźniaczo podobnych do już istniejących. Nie budzi zatem wątpliwości, że na analizowanym terenie poza obiektami mieszkaniowymi znajdują się także obiekty o charakterze usługowym, a nawet produkcyjnym (część obiektu drukarni). Słusznie Kolegium podniosło, że usytuowany przy tej samej ulicy (...) zespół gabinetów lekarskich "A" jest klasycznym przykładem kontynuacji funkcji usługowej z zakresu usług zdrowotnych. W tym kontekście bez znaczenia pozostają dołączone przez skarżących do akt wyjaśnienia Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w [...] (k. 65 i 66 akt). Prawidłowe jest stanowisko Kolegium dotyczące wpływu ustaleń zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. na treść decyzji o warunkach zabudowy. Istotnie studium nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym określającym założenia polityki przestrzennej w gminie. Jego ustalenia są wiążące, ale dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), W przypadku braku planu miejscowego wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3, art. 54 i art. 56 ustawy). Dlatego skarżący nie mogą skutecznie wywodzić, że kontrolowana decyzja w sprawie warunków zabudowy narusza ustalenia studium. Już tylko na marginesie można wskazać, że obiekty, w których świadczone są usługi zdrowotne stanowią zabudowę towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. Nieuprawnione jest twierdzenie skarżących, że decyzja Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia 5 października 2006 r. narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który to przepis stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Decyzja, określająca możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy nie stanowi rozstrzygnięcia, które ograniczałoby cudze prawa do nieruchomości. Taką informację, zawiera decyzja Prezydenta Miasta [...] z 5.X.2006 r., zgodnie z wymogiem art. 63 ust. 2 ustawy. Wspomniane ograniczenia mogą nastąpić dopiero w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Z przyczyn wyżej podanych brak było podstaw do podzielenia zarzutów skargi naruszenia decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 października 2006 r. i to w stopniu rażącym przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji do podważenia legalności zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (art. 156 i nast. kpa). Zarzutu skargi naruszenia w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa procesowego (k. 140 w związku z art. 107, art. 6, 7, 8 kpa) skarżący bliżej nie umotywowali, a Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka MK