II SA/Po 842/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] 2016 r. nr [...] Postanowieniem z dnia [...] 2016 r., nr SKO – [...]/16, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej jako "Kolegium", działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "K.p.a.") odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...], Wójt Gminy Ż. ustalił na rzecz R. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na terenie położonym w miejscowości S., gm. Ż., na działce nr [...] i części działki [...] (obręb D. ). Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. J. C. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu powyższego wniosku podniósł, iż w dniu 14 kwietnia 2016 r. otrzymał zawiadomienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją. W dniu 15 kwietnia 2016 r. udał się do Urzędu Gminy w Ż. , gdzie odmówiono mu udzielenia żądanych informacji. Został nadto karygodnie potraktowany przez Wójta Gminy Ż.. W związku z powyższym wnioskodawca wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 6 grudnia 2012 r. Następnie Kolegium wskazało, że wniosek inicjujący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 K.p.a. w pierwszej kolejności zobowiązuje organ administracji publicznej do zbadania, czy w sprawie występują przesłanki przedmiotowe i podmiotowe warunkujące dopuszczalność tego żądania. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 61a § 1 K.p.a., na podstawie którego organ orzeka o niedopuszczalności wszczęcia postępowania, jeżeli w wyniku oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie uzna, że wnioskodawca nie ma statusu strony lub weryfikując decyzję, której ważność jest kwestionowana uzna, że nie ma jej w obrocie prawnym. Kolegium wyjaśniło, iż ustalenie stron w postępowaniu administracyjnym następuje na podstawie art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc się kwestii interesu prawnego podmiotu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny mają w tym postępowaniu właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich – graniczących z terenem inwestycji, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na te grunty. Tym samym w przypadku gruntów nie przylegających w bezpośredni sposób do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, możliwość ewentualnego bycia stroną tego postępowania jest w sposób ścisły uzależniona od wykazania interesu prawnego, tj. wykazania popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. W ocenie Kolegium w sprawie o ustalenie warunków zabudowy stroną postępowania może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W kontekście przytoczonych uwag Kolegium zbadało, czy zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji. I tak ustalono, że J. C. nie jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z przedmiotowymi działkami nr [...] oraz [...]. Kolegium nie znalazło również przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać od organu I zaniechania lub jakiegoś działania, przemawiającego za przypisaniem interesu prawnego wnioskodawcy. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przysługujące wnioskodawcy prawo własności nie zostało naruszone kwestionowaną decyzją. W żaden sposób planowana inwestycja nie doprowadzi do naruszenia prawa własności wnioskodawcy. Analiza obszernego materiału dowodowego przemawia za słusznością tezy, iż wnioskodawca nie wskazał innego źródła swego interesu prawnego, który zostałby naruszony na skutek ustalenia spornych warunków zabudowy. Mając to na uwadze Kolegium uznało, iż brak legitymacji J. C. do złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy stanowi przyczynę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Pismem z dnia 30 maja 2016 r. J. C. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wyjaśnił w treści pisma, na swojej działce prowadzi działalność rolną, którą ma zamiar rozwijać między innymi poprzez budowę nowych obiektów budowlanych związanych z uprawą roślin i hodowlą zwierząt. Realizacja w pobliżu domów jednorodzinnych uniemożliwi dalszy rozwój jego gospodarstwa. Wskazał nadto, iż przy realizacji inwestycji na działkach sąsiednich naruszane są granice należącej do niego nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2016 r., Nr SKO – [...]/16, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc, że prawo własności J. C. nie zostało w niniejszej sprawie naruszone, a co za tym idzie, nie ma on interesu prawnego do bycia stroną postępowania. J. C. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podtrzymując swoje zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, iż przedmiotowa inwestycja negatywnie wpływa na rozwój jego gospodarstwa i negatywnie oddziałuje na jego nieruchomość - działkę [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas rozprawy sądowoadministracyjne w dniu 19 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego – radca prawny R. K., wyjaśnił, iż z uwagi na budowę domów jednorodzinnych w sąsiedztwie skarżący nie może rozwijać gospodarstwa rolnego bowiem Wójt Gminy Ż. odmawia mu wydawania warunków zabudowy dla inwestycji zmierzającej do rozwoju prowadzonej działalności rolniczej. Ponadto, jego nieruchomość jest podtapiana z uwagi na zmianę sposobu zagospodarowania sąsiednich terenów. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone nawet w części. Ponadto skarżący podniósł, że grunt typowo rolny w wyniku planowanego sposobu zagospodarowania zmieni ten charakter, co już teraz powoduje m.in. problemy z odprowadzaniem wód, a teren jego gospodarstwa jest podtapiany. Skarżący przedłożył wydruk z mapy i podał: z wydruku wynika wyraźnie, że z działki nr [...], której dotyczą warunki zabudowy została wydzielona działka nr [...], która graniczy z jego działką [...]. Sąd po sporządzeniu kopii wydruku zwrócił skarżącemu ów wydruk. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016, poz. 718, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 K.p.a, bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nadzorczego na jego użytek nie dają innej definicji strony, niż zawartej w art. 28 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13, Baza NSA). Postępowanie to składa się – co do zasady – z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia z takiego wniosku postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zatem złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 980/14 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot posiadający interes prawny. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. Zaznaczyć jednak należy, iż właściwe rozumienie art. 61a § 1 K.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową. Możliwa jest jednak sytuacji, gdy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy ustalenie, czy wnioskodawca może być uznany za stronę postępowania, wymaga dokonania analizy dokumentacji w celu ustalenia parametrów planowanej inwestycji i oceny, czy inwestycja ta będzie skutkowała oddziaływaniem na nieruchomość wnioskodawcy. Dokonanie tych ustaleń z pewnością nie sprowadza się do dokonania prostych czynności organu administracji publicznej. Proste czynności organu administracji mogą mieć miejsce wówczas, gdy np. nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja położona jest w znacznej odległości od nieruchomości należącej do podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie ma to jednak miejsca w sytuacji, gdy wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działkami objętymi inwestycją (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 3484/15 oraz z dnia 18 listopada 2016 r. o sygn. akt II OSK 330/15 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż analiza akt, a w szczególności uzasadnień zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć prowadzi do uznania, że Kolegium po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dokonało kontroli formalnoprawnej wniosku, uznając, że skarżący nie był podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu ustalenie powyższe uznać należało za przedwczesne. Sąd stwierdził, że w świetle treści podania J. C. oraz treści art. 61a § 1 K.p.a. niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania, albowiem oceny, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia 6 grudnia 2012 r. powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia jej nieważności. W tych okolicznościach odmowa wszczęcia postępowania nie znalazła – jak błędnie oceniło Kolegium - oparcia w art. 61a § 1 K.p.a. Kwestia oceny istnienia po stronie J. C. interesu prawnego uprawniającego go do kwestionowania w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Wójta [...] z dnia [...] 2012 r. na tym etapie była przedwczesna, albowiem wymagała rzetelnego zbadania relacji pomiędzy planowaną inwestycją na działce nr [...] i części działki [...], a sposobem zabudowy i zagospodarowania terenu na działce skarżącego nr [...]. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiskiem stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – a konsekwentnie również w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji – mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., nr 4, poz. 154; uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., nr 2, poz. 54; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97; wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, z dnia z 17 września 2014 r. sygn. II OSK 1261/13, z dnia 29 stycznia 2016r. sygn. II OSK 1358/14, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w piśmiennictwie opowiedziano się za nadaniem szerokiego ujęcia pojęciu "sąsiedztwa" podkreślając, że zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (Z. Niewiadomski - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494 – 498). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę poglądy te w całości podziela. Oznacza to, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy (oraz stwierdzenie nieważności decyzji) to właściwy organ musi ustalić zakres oddziaływania planowanego (objętego wnioskiem) przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie dla ustalenia, czy skarżący posiada przymiot bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i nr [...] cz. kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego nr [...] będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu. Oddziaływanie to polegać może nie tylko na zupełnym uniemożliwieniu dotychczasowego wykorzystania jego nieruchomości jako nieruchomości rolnej, ale także na ograniczeniu możliwości jej zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym, czy gospodarczym, na co wskazywał w toku postępowania skarżący. Innymi słowy, interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy musi być wiązany z uniemożliwieniem lub ograniczeniem zmiany sposobu zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Podkreślając raz jeszcze, że oceny posiadania przez skarżącego przymiotu strony Kolegium winno dokonać po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] 2012 r. Sąd pragnie wskazać, że analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Kolegium nie oceniło na przykład, czy realizacja przedmiotowej inwestycji nie uniemożliwi lub nie ograniczy możliwości pobudowania na nieruchomości skarżącego obiektów budowlanych o przeznaczeniu rolniczym. W tym aspekcie należy wskazać na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z rozporządzenia wynikają bowiem uwarunkowania, w jakich realizacja planowej inwestycji będzie możliwa, również w aspekcie jej oddziaływania na tereny sąsiednie. W ocenie Sądu, na gruncie przedmiotowej sprawy nie bez znaczenia mogą być także przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2014 poz. 81). Przepisy te regulują m.in. usytuowanie budowli rolniczych względem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Kolegium orzekając dwukrotnie nie oceniło także, jak realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie na obszar obejmujący jej sąsiedztwo, w tym nieruchomość skarżącego. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustalenie istnienia takiego wpływu będzie implikować uznanie skarżącego za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Konsekwentnie brak tych ustaleń stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium z dnia 23 maja 2016 r., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze – kierując się normą zawartą w art. 153 P.p.s.a. – uwzględni ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Zgłoszony przez pełnomocnika z urzędu wniosek o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego nieuiszczonych nawet w części zostanie rozpoznany na posiedzeniu niejawnym przez referendarza sądowego stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.