II SA/Po 844/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr SKO – [...]/16, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej jako "Kolegium", działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia 07 października 2015 r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia 07 października 2015 r., nr [...] Wójt Gminy Ż. ustalił na rzecz M. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w miejscowości S., gm. Ż. na działce nr [...] (obręb Dębe). Pismem z dnia 16 marca 2016 r. J. C. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu powyższego wniosku podniesiono, iż w dniu 15 marca 2016 r. wnioskodawca otrzymał pismo od Starostwa Powiatowego, że na podstawie decyzji z dnia 07 października 2015 r. wydano pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem wnioskodawcy Wójt Gminy Ż. wydał decyzję o warunkach zabudowy, pomimo, że sprawa powyższa została już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a co za tym idzie była niewykonalna w dacie jej wydania. J. C. wskazał, że jest właścicielem nieruchomości graniczącej z działką objętą decyzją o warunkach zabudowy, jednakże organy nie powiadomiły go o prowadzonym postępowaniu. Następnie Kolegium wskazało, że wniosek inicjujący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 K.p.a. w pierwszej kolejności zobowiązuje organ administracji publicznej do zbadania, czy w sprawie występują przesłanki przedmiotowe i podmiotowe warunkujące dopuszczalność tego żądania. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 61 a § 1 K.p.a., na podstawie którego organ orzeka o niedopuszczalności wszczęcia postępowania, jeżeli w wyniku oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie uzna, że wnioskodawca nie ma statusu strony lub weryfikując decyzję, której ważność jest kwestionowana uzna, że nie ma jej w obrocie prawnym. Ustalenie stron w postępowaniu administracyjnym następuje na podstawie art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc się kwestii interesu prawnego podmiotu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny mają w tym postępowaniu właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich – graniczących z terenem inwestycji, ale również właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na te grunty. Tym samym w przypadku gruntów nie przylegających w bezpośredni sposób do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, możliwość ewentualnego bycia stroną tego postępowania jest w sposób ścisły uzależniona od wykazania interesu prawnego, tj. wykazania popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. W ocenie Kolegium w sprawie o ustalenie warunków zabudowy stroną postępowania może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W kontekście przytoczonych uwag Kolegium zbadało, czy zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji. I tak, ustalono, że J. C. nie jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z przedmiotową działką nr [...]. Kolegium nie znalazło również przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu I zaniechania jakiegoś działania, przemawiającego za przypisaniem interesu nogo wnioskodawcy. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przysługujące wnioskodawcy prawo własności nie zostało naruszone kwestionowaną decyzją. W żaden sposób planowana inwestycja nie doprowadzi do naruszenia prawa własności wnioskodawcy. Analiza obszernego materiału dowodowego przemawia za słusznością tezy, iż wnioskodawca nie wskazał innego źródła swego interesu prawnego, który zostałby naruszony na skutek ustalenia spornych warunków zabudowy. Brak legitymacji J. C. do złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy stanowi przyczynę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych we wniosku Kolegium wyjaśniło, iż działka na 404, z którą graniczył wnioskodawca została na mocy prawomocnej decyzji z dnia 13 listopada 2014 r., podzielona na działki nr [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast kwestionowana decyzja z dnia 07 października 2015 r. ustala warunki zabudowy dla działki nr [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...] i decyzja podziałowa jest prawomocna. Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. J. C. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wyjaśnił w treści pisma na swojej działce prowadzi uciążliwa działalność rolną, którą ma zamiar rozwijać między innymi poprzez budowę nowych obiektów budowlanych. Realizacja w pobliży domów jednorodzinnych może przyczynić się do niemożności dalszego użytkowania jego nieruchomości jako działki rolnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 19 lipca 2016 r., Nr SKO – [...]/16, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc, że prawo własności J. C. nie zostało w niniejszej sprawie naruszone, a co za tym idzie, nie ma on interesu prawnego do bycia stroną postępowania. J. C. wniosł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podtrzymując swoje zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 05 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego – radca prawny R. K., wyjaśnił, że choć działka skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, ale istnieje zagrożenie, że działalność rolnicza na jego działce będzie przeszkadzać właścicielom nieruchomości inwestycyjnej na co wskazują istniejące już konflikty. Skarżący wskazał natomiast, że grunty rolne zostały podzielone na działki, a obecnie czyje się zagrożony w rozwoje swojego gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do powołanego przepisu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 K.p.a, bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nadzorczego na jego użytek nie dają innej definicji strony, niż zawartej w art. 28 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13, Baza NSA). Postępowanie to składa się – co do zasady – z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia z takiego wniosku postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zatem złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 980/14, Baza NSA). Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot posiadający interes prawny. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż analiza akt, a w szczególności uzasadnień zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć prowadzi do uznania, że Kolegium po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dokonał kontroli formalnoprawnej wniosku, uznając, że skarżący nie był podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu ustalenie powyższe uznać należało za przedwczesne. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiskiem stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – a konsekwentnie również w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji – mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., nr 4, poz. 154; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., nr 2, poz. 54; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, Baza NSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, Baza NSA). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 września 2014 r. sygn. II OSK 1261/13, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016r. sygn. II OSK 1358/14, Baza NSA). Z kolei w piśmiennictwie opowiedziano się za nadaniem szerokiego ujęcia pojęciu "sąsiedztwa" podkreślając, że zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (Z. Niewiadomski - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494 – 498). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę poglądy te podziela w zupełności. Oznacza to, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy (oraz stwierdzenie nieważności decyzji) to właściwy organ musi ustalić zakres oddziaływania planowanego (objętego wnioskiem) przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie dla ustalenia czy skarżący był stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] kluczowe znaczenie ma ustalenie czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu. Oddziaływanie to polegać nie tylko na zupełnym uniemożliwieniu dotychczasowego wykorzystania jego nieruchomości jako nieruchomości rolnej, ale także na ograniczeniu możliwości jej zabudowy obiektami budowlanymi o charakterze rolniczym, na co wskazywał w toku postępowania skarżący. Innymi słowy, interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy musi być wiązany z uniemożliwieniem lub ograniczeniem zmiany sposobu zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Kolegium nie oceniło na przykład czy realizacja przedmiotowej inwestycji nie uniemożliwi lub ograniczy możliwości pobudowania na nieruchomości skarżącego obiektów budowlanych o przeznaczeniu rolniczym. Orzekające w sprawie organy obu instancji nie oceniły także jak realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie na obszar obejmujący jej sąsiedztwo, a w tym nieruchomość skarżącego. Mieć bowiem należy na względzie, że ustalenie istnienia takiego wpływu będzie implikować stwierdzenie, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Konsekwentnie brak tych ustaleń stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium z dnia 19 kwietnia 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy – kierując się normą zawartą w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uwzględni ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku.