II SA/Po 848/16

Dnia 13 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 201994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy Ż. zatwierdził projektu podziału nieruchomości położonej w miejscowości S., obręb D., gmina Ż., składającej się z działki nr [...], na działki nr [...], [...] i [...]. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. J. C. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. We wniosku tym skarżący podnosił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W wyniku tego podziału powstały działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. J. C. wskazywał, że obecnie w ewidencji gruntów figurują działki o numerach [...], [...], [...], [...] i inne. Wobec tego nie zostały one w ocenie skarżącego zaopiniowane przez organ I instancji, co uzasadnia wszczęcie postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do weryfikacji decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Inwestor naruszył przy tym w sposób rażący postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] W tym stanie faktycznym Kolegium wyjaśniło, że podział nieruchomości następuje na wniosek lub z urzędu. Taki zabieg wiąże się z wykonywaniem prawa własności i nie oddziałuje na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wydzielenie nowych działek następuje bowiem według granic przebiegających wewnątrz nieruchomości dzielonej. W konsekwencji należy więc uznać, że właściciele nieruchomości przyległych do nieruchomości dzielonej nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wyjątek od tej reguły mógłby dotyczyć jedynie przypadku, gdyby w wyniku podziału nieruchomości doszło do naruszenia prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej, np. przez pozbawienie go dostępu do drogi publicznej. J. C. nie jest właścicielem nieruchomości objętej podziałem, a przedmiotowy podział nie naruszył jego prawa. Nie ma on zatem interesu prawnego, wobec czego nie może domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. J. C. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że prowadzi gospodarstwo rolne w pobliżu nieruchomości dzielonej. Podniósł, że obawia się potencjalnego konfliktu interesów, do powstania którego może doprowadzić rozważany podział nieruchomości. W jego wyniku utworzone zostały bowiem działki budowlane, pozwalające na wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej do wsi. Takie rozwiązanie mogłoby natomiast okazać się trudne do połączenia z prowadzeniem i rozwijaniem działalności rolniczej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 127 § 4, art. 138 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r., podzielając w pełni swoje wcześniejsze stanowisko. Pismem z dnia [...] września 2016 r. J. C. zaskarżył powyższe postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że rozważany podział nieruchomości został przeprowadzony na gruntach ornych, a jego celem jest umożliwienie powstania osiedla domów jednorodzinnych, z pominięciem faktu, że w sąsiedztwie znajduje się już gospodarstwo rolne. Planowane inwestycje wpłyną przy tym negatywnie na prowadzone przez niego gospodarstwo rolne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Na początku rozważań należy zauważyć, że decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], zatwierdzająca podział działki nr [...], położonej w miejscowości S., obręb D., gmina Ż., stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2013 r. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. J. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia, wskazując na nieprawidłowości w zakresie opiniowania podziału nieruchomości. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tym samym ustawodawca statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, których wzruszenie może nastąpić tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący wystąpił o weryfikację powyższego rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2014 r. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle, dotyczą pytania, czy J. C. mógł skutecznie zainicjować wymienione postępowanie nadzwyczajne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzieliło na to pytanie odpowiedzi negatywnej, z czym nie zgodził się skarżący. Sąd przychylił się w tej mierze do stanowiska organu administracji publicznej. Zgodnie z ogólną regułą z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Uregulowanie to potwierdza art. 157 § 2 k.p.a., w świetle którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym złożenie wniosku o weryfikację decyzji ostatecznej w powyższym trybie nie oznacza, że organ administracji publicznej od razu uruchamia stosowne postępowanie. Organ administracji publicznej powinien bowiem najpierw zbadać, czy taki wniosek spełnia wymogi ustawowe i jest dopuszczalny. W tej mierze niezbędne jest w szczególności ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został złożony przez uprawniony podmiot. Jak wynika bowiem z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61 § 1 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Aby ustalić, czy wniosek z dnia [...] marca 2016 r. mógł zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., należało zatem najpierw zbadać, czy skarżący był stroną postępowania zakończonego wydaniem tego ostatniego aktu administracyjnego. Kwestionowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). W podstawie prawnej powyższego rozstrzygnięcia wymieniono w szczególności 97 ust. 1 u.g.n. Jak wynika z kolei z tego przepisu, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Nie ulega zarazem wątpliwości, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana na wniosek właścicieli działki nr [...]. Interes prawny, o jakim mowa w art. 97 ust. 1 u.g.n., polega na istnieniu związku między sytuacją oznaczonego podmiotu a określoną normą prawną. Więź ta ma charakter realny, konkretny i indywidualny. Nie wystarczy samo powiązanie o charakterze hipotetycznym, potencjalnym bądź też ogólnym, nie skierowane bezpośrednio do oznaczonej osoby. Omawiany związek wymaga zatem wskazana określonej normy prawnej, która oddziaływałaby wprost na prawa i obowiązki osoby domagającej się działania albo zaniechania organu administracji publicznej. Od interesu prawnego należy przy tym odróżnić interes faktyczny, rozumiany jako zainteresowanie przebiegiem lub rezultatem procedury administracyjnej. W tym ostatnim przypadku podmiot nie jest w stanie wskazać normy prawnej, która powodowałaby powstanie związku charakterystycznego dla interesu prawnego. Należy przy tym zauważyć, że podział nieruchomości na wniosek właściciela gruntu nie oddziałuje co do zasady na grunty sąsiednie. Wynik postępowania podziałowego wywołuje bowiem skutki prawne wyłącznie w sferze prawnej właściciela nieruchomości dzielonej. Decyzja podziałowa nie powoduje w szczególności zmiany granic pierwotnej nieruchomości dzielonej, gdyż nowe działki będą zawierały się w jej dotychczasowych granicach. Tym samym interes prawny w rozumieniu art. 97 ust. 1 u.g.n. posiada co do zasady wyłącznie właściciel nieruchomości dzielonej. Właściciele nieruchomości sąsiednich, o ile nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości dzielonej, nie mają interesu prawnego. Konsekwentnie zatem nie przysługuje im także przymiot strony postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3074/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 654/13, tamże; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 2225/98, tamże). Wyjątek od tej reguły zachodzi jedynie w przypadku, gdy podział nieruchomości mógłby w jakiś sposób wpływać na sferę prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, powodując np. utratę dostępu do drogi publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej perspektywy nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący – będący właścicielem działki nr [...] – nie dysponuje interesem prawnym w świetle art. 97 ust. 1 u.g.n., a zatem nie może również domagać się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Podział działki nr [...] nie oddziaływał bowiem bezpośrednio na sferę prawną J. C.. Skarżący nie wskazał również żadnej normy prawnej, z której wywodziłby swój interes prawny. Argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2016 r. i w skardze z dnia [...] września 2016 r. (k. 3 akt sądowych) wskazują jedynie na istnienie interesu faktycznego. W tej sytuacji organ administracji publicznej słusznie odmówił wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).