I OSK 3074/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 392/14 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 392/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T. G. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 149 § 3 i 4 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta T. z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości gruntowej położonej w T., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 0,2757 ha, w obrębie [...], na działki nr: [...] i [...], zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza T. z dnia [...] września 2004 r. W motywach swego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło zasady wznawiania postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, a następnie stwierdziło, że w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie wskazuje się na dwie kategorie przyczyn odmowy wznowienia postępowania: o charakterze przedmiotowym i o charakterze podmiotowym. Przeszkodą we wznowieniu postępowania o charakterze podmiotowym jest w szczególności sytuacja, gdy żądanie oparte o art. 147 K.p.a. złożył podmiot, co do którego oczywiste jest, iż nie posiada interesu prawnego we wznowieniu postępowania. W ocenie Kolegium, zbieżnej ze stanowiskiem Burmistrza Miasta T., w tej sprawie z samych twierdzeń T. G. oraz wpisów w księgach wieczystych nr: [...] (prowadzonej dla działki nr [...] przed podziałem i działki nr [...] po podziale) oraz [...] (prowadzonej dla działki nr [...] po podziale), wynika bezspornie, że ani obecnie, ani w dacie wydania kwestionowanej decyzji wnioskodawcy nie przysługiwało prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego w stosunku do gruntów objętych tym aktem, co wyklucza możliwość przypisania mu statusu strony zarówno w postępowaniu w sprawie podziału działki nr [...], jak i w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym w tej materii. Okoliczność, że wnioskodawca, jako właściciel sąsiedniej działki gruntu nr [...], kwestionuje przebieg granicy między nieruchomością będącą przedmiotem jego prawa a działką nr [...] powstałą w wyniku podziału działki nr [...], świadczy co najwyżej o jego interesie faktycznym w żądaniu wznowienia postępowania. W świetle treści art. 28 K.p.a. interes taki nie wiąże się jednak ze statusem strony w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy nadmienił, że ustawodawca przewidział szczególny tryb postępowania służący rozwiązywaniu sporów granicznych, uregulowany w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). T. G. może dochodzić swoich racji w tym postępowaniu, albowiem - jako właściciel jednej z nieruchomości, których granice stały się sporne - niezaprzeczalnie ma w nim interes prawny. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz T. zasadnie odmówił wznowienia postępowania na żądanie T. G., jak również prawidłowo określił okoliczność uzasadniającą to rozstrzygnięcie. Z tego powodu, przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż oczywisty brak przymiotu strony stanowi przesłankę zarówno odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., jak i odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a K.p.a., Kolegium uznało, że naruszenie prawa polegające na błędnym powołaniu w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji drugiego z tych przepisów, nie jest wadą na tyle istotną, by miało skutkować jego uchyleniem. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, iż nie zachodzi inna przesłanka określona w hipotezie art. 138 § 2 K.p.a., wyrażona sformułowaniem "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", a w analizowanym stanie faktycznym żadne dodatkowe wyjaśnienia nie są potrzebne. Na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego wniósł T. G. podnosząc, że przysługuje mu interes prawny w postępowaniu związanym z podziałem nieruchomości – działki nr [...] w T., zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza T. z dnia [...] września 2004 r. W ocenie skarżącego, na skutek dokonanego podziału nastąpiło przekroczenie granic działki o nr [...] kosztem jego działki o nr [...], zatem decyzja podziałowa jest wadliwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał wniesioną skargę za niezasadną, bowiem przyjął, iż skarżący nie mógł być stroną postępowania w sprawie podziału działki nr [...], położonej w T. w obrębie [...], gdyż nie przysługiwały mu żadne prawa do tej nieruchomości. Jednocześnie podzielił pogląd organów, iż ta okoliczność jest na tyle oczywista, że uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego. Postępowanie zakończone decyzją dotychczasową dotyczyło wyłącznie wewnętrznego podziału działki nr [...] - w jej dotychczasowych granicach - na dwie odrębne działki, tj. działki o nr [...] i [...]. Trudno zatem uznać, że podział ten mógł spowodować przekroczenie granicy działki skarżącego. Być może granica działki nr [...] jeszcze przed jej podziałem była ustalona w sposób nieprawidłowy, ale jak słusznie podkreślił organ I instancji jest to kwestia należąca do postępowania rozgraniczeniowego, o którym mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zagadnienie prawidłowości wytyczenia granicy na gruncie nie jest bowiem badane w postępowaniu podziałowym i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w tej materii. Ewentualna niezgodność wpisów w ewidencji gruntów i budynków jest usuwana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego wnioski skarżącego, zarówno dowodowe, jak i o charakterze dyscyplinującym organy administracji, okazały się bezpodstawne i nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji tego wyroku. Zaskarżył go skargą kasacyjną T. G. postulując jego uchylenie oraz obu zapadłych w sprawie postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi właściwemu, a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, gdyż nie zostały one opłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. oraz art. 98 b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że stronami w sprawie podziału nieruchomości co do zasady są wyłącznie właściciele działki ulegającej podziałowi. Z tego też względu właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą być uznani za stronę postępowania podziałowego, a zatem nie mogą skutecznie złożyć wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości będącej własnością innych osób. W motywach skargi kasacyjnej tę argumentację rozwinięto, powołując się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 458/10. Autorka skargi kasacyjnej wyraziła pogląd, wedle którego całkowicie chybione jest stanowisko, że skoro postępowanie w sprawie podziału nieruchomości może być wszczęte na wniosek określonych osób, to wyłącznie im przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie podziału, a tym samym i zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Powołany przez organ art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia zasadę dokonywania podziału na wniosek tego, kto ma w tym interes prawny. Przepis ten określa osoby legitymowane do żądania wszczęcia postępowania, nie przesądza natomiast komu w tym postępowaniu przysługuje ochrona prawna. Jej zdaniem, wbrew twierdzeniom organu nie można zatem z góry zakładać, że stronami postępowania podziałowego mogą być wyłącznie podmioty, z inicjatywy których postępowanie takie może być uruchomione. Oznacza to, że ustalając krąg osób uprawnionych do udziału w przedmiotowym postępowaniu, nie można ograniczyć się tylko do regulacji zawartych w omawianym przepisie. Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2014 roku, sygn. II SA/Rz 376/14 (LEX 1493189), podniosła że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności. Pozytywne zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] na działki nr [...] i [...] rażąco ingeruje w wykonywane przez skarżącego prawo własności posiadanej przez niego działki (sąsiedniej), albowiem dotychczasowa decyzja wprowadza nową "sporną" granicę w głąb jego działki, odbierając mu 88 m2 powierzchni gruntu, prawnie nadanego postanowieniem Sądu Powiatowego w Ł. z dnia [...] października 1958 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Jak głosi jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza że nie kwestionuje dokonanych dotąd ustaleń faktycznych, na podstawie których przedstawione zarzuty będą ocenione. Są one nietrafne. Analizowana sprawa dotyczy odmowy wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości gruntowej położonej w T., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] na działki nr: [...] i [...], zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza T. z dnia [...] września 2004 r., znak: [...]. Z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił T. G. - właściciel nieruchomości sąsiedniej, który – co jest istotne – nie był stroną w samym postępowaniu podziałowym. W związku z powyższym zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stanęły na stanowisku, że wniosek ten nie mógł skutkować wszczęciem postępowania wznowieniowego, z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, a więc ze względów podmiotowych. Należy się z nim zgodzić. Legitymacja czynna w postępowaniu administracyjnym wynika z regulacji art. 28 K.p.a. Przy czym jest to zagadnienie materialnoprawne, bo interes prawny ją warunkujący jest pochodną istnienia przepisu prawa materialnego, z którego czerpać można status strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny, który wyprowadzony być musi z konkretnego przepisu prawa. Jednolicie interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek generalnie o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego (może też należeć do innej gałęzi prawa), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, publ. CBOSA). Reguły te odnoszą się do wszystkich postępowań administracyjnych. Postępowanie o wznowienie postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym do badania zasadności enumeratywnie wymienionych przesłanek dotyczących ostatecznej decyzji administracyjnej dochodzi wówczas, gdy wystąpi o to uprawniony podmiot, przedmiot mieści się w granicach sprawy administracyjnej, podanie zostało złożone w ustawowym terminie. Wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia, jeżeli dotychczasowe postępowanie i decyzja były dotknięte kwalifikowaną wadą. Postępowanie to nie stanowi kolejnej instancji, a ograniczone jest do konkretnych tylko okoliczności i materii. Wniosek o wznowienie postępowania nie zastępuje właściwego w postępowaniu zwykłym środka odwoławczego. Z uwagi na swój charakter wymaga też ścisłego sprecyzowania. Postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe. Na etapie wstępnym oceniane są warunki formalne podania o wznowienie postępowania, termin jego złożenia, zakres podmiotowy i przedmiotowy sprawy, zatem wykluczone jest wówczas jeszcze ponowne badanie pod względem merytorycznym decyzji dotychczasowej. Tak zakreślony przedmiot postępowania administracyjnego ujęty w akcie kończącym ten fragment postępowania determinuje granice sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym granice kontroli sądowej, w przypadku wniesienia nań skargi. Kontrolą w tej sprawie objęto postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, które kończy ów pierwszy etap zamykając drogę do drugiego. Postanowienie takie wydaje się wówczas, gdy wznowienie nie jest dopuszczalne z powodu spóźnienia żądania, braku powołania się na ustawową podstawę wznowienia postępowania, albo ze względów podmiotowych (gdy żądanie wnosi podmiot, który nie jest stroną tego postępowania), albo przedmiotowych (gdy dotyczy ono sprawy innej niż administracyjna, jak też wówczas gdy chodzi o sprawę załatwioną w inny sposób niż ostateczną decyzją bądź gdy takiej w sprawie nie wydano). Stanowi o tym przepis art. 149 § 3 K.p.a., którego w żaden sposób nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, co znacznie osłabia jej wymowę. Zamiast tego wskazano na naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 98b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, konkretnie jego ust. 1, zgodnie z którym "właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości." Przepis ten nie wskazuje na istnienie po stronie skarżącego kasacyjnie interesu prawnego. Stronami tego postępowania są bowiem właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych scaleniem i ponownym podziałem. Skarżący kasacyjnie, posiadający prawo własności do sąsiedniej nieruchomości, nie był stroną postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Przysługujące mu prawo własności do sąsiedniej nieruchomości nie oznacza, że posiada on jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki, która podlegała podziałowi. Zasadą jest wszak, że właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej decyzją podziałową nie mają statusu strony w postępowaniu podziałowym. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Osoba, która nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji podziałowej. Tymczasem w postępowaniu wznowieniowym status stron przysługuje stronom postępowania zwykłego i innym podmiotom, które wykażą swój interes prawny wynikający z art. 28 K.p.a. Twierdzeniu powyższemu nie przeczą powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych. Wynika z nich jedynie, że w szczególnych przypadkach, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości wykaże, że projektowany podział ingeruje w wykonywanie przez niego prawa własności, może on być uznany za stronę postępowania podziałowego (tak też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09, publ. CBOSA). Podobnie w przypadku pozbawienia działki sąsiedniej dostępu do drogi publicznej w wyniku podziału, co zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w przywołanym w kasacji wyroku, jak i przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 348/14 (publ. jw.). Jak słusznie uznał w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skarżący kasacyjnie takich okoliczności nie wykazał. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela co do zasady stanowczego poglądu sformułowanego w wyroku tego Sądu z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 458/10, przychylając się do odmiennego stanowiska forsowanego przez ten Sąd w wyroku z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2126/12, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 353/14, jak wreszcie w zapadłym na gruncie postępowania nieważnościowego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1781/14 (publ. jw.). Stan faktyczny sprawy niniejszej i podnoszone przez skarżącego kasacyjnie argumenty dowodzą więc jedynie jego faktycznego zainteresowania podziałem nieruchomości sąsiedniej, ale nie świadczą o jego interesie prawnym w postępowaniu podziałowym. Przeto nie wywodzi go z przepisu prawa materialnego, a z konkretnego faktu. Tymczasem winien go generalnie oprzeć na prawie służącym do nieruchomości objętej decyzją podziałową (p. m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2226/12, 9 maja 2013r., sygn. akt II GSK 330/12, 22 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 2719/12, 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2633/12, publ. jw.). Skarżący kasacyjnie nie dysponuje wszak tytułem prawnorzeczowym do działki sprzed podziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 645/13, publ. jw.), jak też nie wykazał, aby decyzja dotychczasowa naruszała własność działki do niego należącej. Zaznaczyć na koniec należy, że kwestie dotyczące zgodności przeprowadzonego podziału z przepisami prawa nie były w niniejszej sprawie rozważane, skoro oceniana była wyłącznie zasadność odmowy wznowienia postępowania podziałowego z uwagi na brak interesu prawnego T. G. Zatem trafny jest pogląd, wedle którego kwestionowanie granicy obu nieruchomości winno nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym. Mając powyższe okoliczności na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. W kwestii wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za świadczoną pomoc prawną trzeba wskazać, iż właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne, dlatego wniosek w tej materii nie został rozpoznany. ----------------------- 1