I OSK 2126/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 326/12 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 326/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W jego uzasadnieniu Sąd ten przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. K. W. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], którą zatwierdzono podział nieruchomości położonej w Rzeszowie – [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2444 ha obr. [...], na nowe działki nr [...] o pow. 0,1970ha, [...] o pow. 0,0392 ha, [...] o pow. 0,0082 ha, oraz o wstrzymanie jej wykonania. Wnioskodawca wskazał, że decyzja ta narusza jego prawo własności działki nr [...] obr. [...] sprzed modernizacji gruntów. Jego zdaniem działki nr [...] i nr [...] (własności W. W.), jak również działka nr [...] (własności K. W.) nie istnieją z uwagi na nadal toczące się postępowania przed sądem cywilnym i administracyjnym. Zatem do czasu prawomocnego zakończenia postępowania modernizacyjnego działka nr [...] obr. [...] nie powstała. Powołując się na § 6 pkt 3, 4 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663), K. W. podał, że przy podziale nieruchomości organ winien zawiadomić właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], SKO w Rzeszowie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa. W jego uzasadnieniu wskazano, że decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości wydano na wniosek W. W., który jest właścicielem działki ulegającej podziałowi. K. W. jest właścicielem sąsiedniej działki. Organ, przywołując treść art. 157 § 2 k.p.a. stwierdził, że K. W. nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności ww. decyzji, ponieważ nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej podziałem w tej decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił K. W.. Podtrzymując swą argumentację, wskazał na przepisy art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako podstawy nieważności decyzji dotychczasowej, która jego zdaniem wydana została z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej. Zaskarżonym następnie postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie z dnia 20 września 2011 r. W jego uzasadnieniu organ, powołując się na treść art. 61a § 1 K.p.a., wskazał, że właściciele działek sąsiednich nie są stronami postępowania podziałowego działki nie będącej ich własnością. Właściciel działki sąsiedniej nieruchomości podlegającej podziałowi nie posiada interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, a więc nie ma interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale tej nieruchomości. Powyższe wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym wyroku NSA z 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 668/10. Organ podał, że właścicielem działki objętej podziałem jest W. W., natomiast K. W. jest właścicielem działki sąsiedniej o nr [...]. Zatem nie posiada on statusu strony w postępowaniu o podział tej nieruchomości, jak również legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu. W podstawie prawnej przywołano art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 61a, art. 157 § 2 k.p.a. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. W., wnosząc o uznanie go za stronę postępowania i uchylenie obu postanowień Kolegium oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] kwietnia 2011 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił im naruszenie art. 28, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., gdyż wydanie decyzji w sprawie podziału wymagało uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli dokonania rozgraniczenia aktualnie toczącego się przed Sądem Rejonowym w Rzeszowie i ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla dzielonej działki nr [...] obr. [...]. Skarżący podał, że działka ta ma nieuregulowany stan prawny w zakresie przebiegu granic i ewidencji budynków. Dokonanie podziału tej działki było niedopuszczalne, gdyż Gmina Miasto Rzeszów i W. W. są zarówno wnioskodawcami, jak i stronami postępowania rozgraniczeniowego, a Gmina zlecającym to postępowanie. Skarżący w motywach skargi powtórzył w istocie zarzuty sformułowane we wniosku do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, że dokonywanie podziału w trakcie toczącego się rozgraniczenia i oparcie go na uchylonych danych w ewidencji gruntów i budynków, niezgodnego z warunkami zabudowy, pozwoleniem na budowę, przepisami odrębnymi i brakiem stron postępowania, czyni ten podział nieważnym. Podkreślił, że skoro był stroną w innych prowadzonych postępowaniach w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zleconego rozgraniczenia, o wydanie zagarniętego gruntu, nakazujących obowiązek rozbiórki obiektów, to winien być również stroną w postępowaniu podziałowym, mającym na celu wydzielenie działki budowlanej, prowadzonym w celu legalizacji "przestępstw budowlanych". Powyższe w jego ocenie narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 17, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę przywołał treść przepisów art. 61a § 1 i 2 k.p.a. oraz wskazał, że zaskarżone postanowienie oparte zostało na konstatacji, że skarżący w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie posiadał żadnego tytułu do działki nr [...] podlegającej podziałowi, jak również nie należał do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ przywołał ugruntowane orzecznictwo, które doprowadziło do sformułowania słusznej tezy, że właściciel sąsiedniej działki nie jest stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu powyższe stwierdzenie oznacza, że ww. podmiot nie jest też uprawniony do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział. Z takim żądaniem skutecznie mogą wystąpić jedynie właściciele działki, której projekt podziału zatwierdzono, ewentualnie ich następcy prawni, tj. spadkobiercy lub nabywcy nieruchomości podlegającej podziałowi, bo tylko te podmioty wchodzą w prawa i obowiązki poprzednich właścicieli (tak też wyrok SN z dnia 25 listopada 1993 r., III ARN 58/93, wyrok WSA z Krakowie z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Kr 1152/07). W tym stanie sprawy Sąd meriti stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, orzekający w sprawie organ nie naruszył przepisów art. 28 i art. 97 § 1 k.p.a., prawidłowo dokonując ich interpretacji. Nie naruszył również przepisu art. 140 k.c., gdyż nie był on w tym postępowaniu stosowany. Sąd nie odniósł się do zarzutów dotyczących meritum decyzji, której stwierdzenia nieważności skarżący się domagał, gdyż te kwestie nie mogą być tu rozpoznawane. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., złożył K. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - niezastosowanie art. 28 K.p.a., poprzez odmowę skarżącemu udziału w sprawie w charakterze strony w przedmiocie podziału działki [...] obr. [...], zawierającą w swoich granicach część działki własności skarżącego [...] obr. [...], a obecnie w uchylonym postępowaniu administracyjnym jako dz. [...] obr. [...] Rzeszów [...] w sytuacji, gdy spełnia on ustawowe przesłanki do uznania go za stronę w postępowaniu w związku z art. 134 P.p.s.a. oraz nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach niezależnie od zarzutów skargi; - niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. o zawieszeniu przez organ administracji państwowej postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd w sytuacji wystąpienia ww. przesłanek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na toczące się przed Sądem Rejonowym w Rzeszowie postępowanie rozgraniczeniowe, które wykaże naruszone prawo skarżącego. W projekcie modernizacji gruntów przesunięto granice działek na korzyść W. W., a granica działki skarżącego przebiega u sąsiada w połowie drogi wjazdowej na działkę sąsiednią. Powołał się na szereg orzeczeń sądowych dotyczących tej sprawy. W dniu 27 lutego 2014 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo procesowe K. W., w którym podtrzymał on zarzuty skargi kasacyjnej oraz w związku z dużym upływem czasu i powstaniem nowych faktów złożył dalsze wyjaśnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż wskazana w niej podstawa kasacyjna jest nietrafna. Na wstępnie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to po pierwsze, że zakres kontroli instancyjnej ograniczony jest do zakresu zaskarżenia, a po wtóre, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zakreślają ramy oceny dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakowoż jej autor nie baczył na fakt, że zaskarża wyrok sądu administracyjnego, a nie decyzję administracyjną. Bowiem wskazując jako naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego umknęło mu, że przepisy tej ustawy nie są stosowane przez sądy administracyjne, gdyż procedują one w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie przepisów k.p.a. prowadzone jest natomiast postępowanie administracyjne. Toteż zarzut naruszenia tych przepisów można bez wątpienia postawić sądowi administracyjnemu tylko poprzez powiązanie go z zarzutem naruszenia przepisów poprzednio wymienionej ustawy. Tymczasem skarga kasacyjna nie tylko nie sprecyzowała, jakim przepisom P.p.s.a. Sąd I instancji uchybił, ale też nie wykazała, jaki wpływ na wynik sprawy miało to uchybienie. A przecież dla spełnienia tego ostatniego wymogu konieczne jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć takie znaczenie dla sprawy, więc że skutkiem jego niepopełnienia byłby wyrok o odmiennej treści. Wskazanie naruszonych przepisów P.p.s.a. należy do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, która sporządzana jest przecież w tym m.in. celu przez fachowego pełnomocnika strony, a ich brak jest istotną nienaprawialną wadą omawianego środka. Co prawda uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), głównie ze względów pryncypialnych, w tym zasad konstytucyjnych, łagodzi te wymogi i w uproszczeniu można powiedzieć, że wskazuje na konieczność rozpoznania zarzutów w wypadku powołania określonej podstawy kasacyjnej, wszak w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie wpisuje się w te wywody. Po pierwsze ani z jej petitum ani z jej uzasadnienia niepodobna wysnuć, jakim przepisom uchybił Sąd meriti, nadto jakie konkretne zarzuty są mu stawiane. Nie spełnia wymogu uzasadnienia podstaw kasacyjnych opis przebiegu dotychczasowego postępowania w przedmiocie granic spornych działek, jak też co do ewidencji gruntów. Po wtóre generalnie naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. traktowane jest jako zarzut mieszczący się w podstawie uchybień przepisom prawa materialnego, gdyż interes prawny warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wyprowadza się z przepisu prawa materialnego. Tego rodzaju interes jest określany w piśmiennictwie i judykaturze - w uproszczeniu - jako wywodząca się z konkretnych przepisów prawa materialnego instytucja o charakterze obiektywnym, nabierająca cech uprawnienia lub obowiązku; jest to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu, a jego cechami jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie (tak Janusz Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 2008 r., str.231, por. też T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 213-214, i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11, z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2405/11, publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Konsekwencją takiego ujęcia tej kwestii był zresztą przyjmowany zwykle skutek wynikający z braku tego interesu w postaci umorzenia postępowania administracyjnego (też odwoławczego) (p. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98,ONSA z 1999 r. nr 4, poz. 119, która nadal zachowała swą aktualność – p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 905/11, publ. jw.), albo odmowa wszczęcia postępowania, jak np. przewiduje to art. 61a § 1 k.p.a. Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia. Tego rodzaju interes prawny w postępowaniu nieważnościowym mają strony postępowania właściwego, jak również ich następcy prawni, a w zakresie dotyczącym nieruchomości jej właściciel, jego następcy prawni. Mają go też podmioty, które wykażą uprawnienia do bycia stroną postępowania, a więc interes prawny lub obowiązek, których dotyczy postępowanie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji skarżący kasacyjnie do tego kręgu nie należy, bowiem nie jest ani właścicielem ani następcą prawnym właściciela nieruchomości, której dotyczy decyzja dotychczasowa. W postępowaniu dotyczącym nieruchomości, w tym jej podziału, inne osoby z reguły nie mogą brać udziału. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby służył mu tytuł stwarzający uprawnienie z art. 28 k.p.a. w tym zakresie. Ewentualnie wykazał interes faktyczny, który nie uzasadnia przymiotu strony w tym postępowaniu. Zagadnienie zastosowania przepisu art. 134 P.p.s.a., stanowiącego o działaniu przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu, nie zmienia tego oglądu sprawy i nie prowadzi do innej konkluzji. Trzeba tu wskazać, że granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza sprawa administracyjna, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie i jego treść. Przeto nie było żadnego powodu do wyjścia poza nie w tej sprawie, w szczególności w takim aspekcie, który pozwalałby na uwzględnienie żądania skarżącego. Tym samym nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż wymagające dokonania oceny legalności było tylko postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Trzeba wreszcie dodać, że z wyłożonych przyczyn niepodobna było oceniać zarzutu trafności zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bo Sąd meriti go nie mógł stosować, zaś skarga kasacyjna nie sprecyzowała wyraźnie, do jakiego postępowania miałoby niniejsze postępowanie zostać zawieszone. Niezależnie od tego trzeba zważyć, że w sytuacji braku przymiotu strony postępowanie wszczęte na wniosek toczyć się nie może, co przemawia przeciwko możliwości jego zawieszenia. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.