II SA/Po 849/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] – po rozpoznaniu wniosku M. D. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką B .M. – Prezydent Miasta K. ([...]), wskazując w podstawie prawnej m.in. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku opieką nad matką B. M. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że strona nie pozostaje w zatrudnieniu i opiekuje się matką, która legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; również mąż podopiecznej A. M. legitymuje się tego rodzaju orzeczeniem. Łączny dochód rodziny w 2011 r. wyniósł [...] zł, zaś po doliczeniu utraconego dochodu w kwocie [...] zł miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł; miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł. Organ uznał, że osoba sprawująca opiekę nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2013 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie wnioskodawca zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia i wskazał na ciężką sytuacje zdrowotną podopiecznej oraz wyjaśnił, że jego pomoc niezbędna jest nie tylko matce, ale i schorowanemu ojczymowi. Wnioskodawca domagał się pozytywnego rozstrzygnięcia jego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, po rozpatrzeniu odwołania M. D., decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], wskazując w podstawie prawnej m.in. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki funkcjonalnej w postaci w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium na podstawie świadectwa pracy z dnia [...] października 2012 r. ustaliło, że stosunek pracy wnioskodawcy ustał z dniem [...] października 2012 r. za porozumieniem stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy), natomiast wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia wpłynął do organu dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r. Ponadto Kolegium zauważyło, że strona pozostaje bez zatrudnienia od dnia [...] października 2012 r., a z orzeczenia z dnia [...] marca 2005 r. dotyczącego B. M. wynika, że matka wnioskodawcy ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe od dnia [...] 2005 r., zaś niepełnosprawność istnieje od dnia [...] 2004 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnioskodawca zakwestionował prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie. Wskazał na okoliczności faktyczne dotyczące stanu zdrowia matki i ojczyma oraz okresu pozostawania bez zatrudnienia, jako uzasadniające przyznanie przedmiotowego świadczenia. Podniósł, że gdyby podjął pracę, to pozostawiłby rodziców jakiejkolwiek pomocy. Wyjaśnił, że wcześniej nie wiedział o możliwości ubiegania się o status opiekuna, mimo że opiekę tę faktycznie sprawował. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pozytywne przesłanki do przyznania świadczenia, którego przyznania domagał się skarżący, zostały określone w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis wprowadzony został ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), która z dniem 1 stycznia 2013 r. znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy. Zasiłek ten przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 tej ustawy). Podstawę odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką stanowiło w ocenie Kolegium niespełnienie przez stronę wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ ten wywodził w niniejszej sprawie skutki prawne z dwóch podstawowych faktów: pierwszego, że stosunek pracy wnioskodawcy ustał z dniem 28 października 2012 r. za porozumieniem stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy), natomiast wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia wpłynął do organu dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r.; drugiego, że strona pozostaje bez zatrudnienia od dnia [...] października 2012 r., a B. M. (matka wnioskodawcy) ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe od dnia [...] 2005 r., zaś jej niepełnosprawność istnieje od dnia [...] 2004 r. To w uznaniu organu wyklucza możliwość przyjęcia, że w sprawie doszło do rezygnacji wnioskodawcy z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad jej niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu prezentowana przez Kolegium w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację i stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna interpretacja tego przepisu sprowadza się w istocie do przyjęcia, że tylko ustanie zatrudnienia w określonym trybie (tu: wypowiedzenie przez wnioskodawcę umowy o pracę ) i czasie (w bezpośrednim powiązaniu czasowym z datą ustalenia stopnia niepełnosprawności) stanowi wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w powołanym przepisie. Tymczasem na gruncie omawianego przepisu stwierdzić należy, że nie uzależnia on spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (np. świadczonego w formie umowy o pracę) od ustania tegoż zatrudnienia w określonym prawem trybie. Istotny pozostaje motyw, przyczyna i cel, dla którego zatrudnienie ustaje. Pomiędzy ustaniem zatrudnienia a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą powinien wprawdzie istnieć związek przyczynowy (uwzględniający również aspekt czasowy), jednakże aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy. W praktyce w zasadzie odnosi się to do dowolnego momentu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Po 719/13; por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 506/13, LEX nr 134399 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, również powstrzymanie się wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie przedmiotowego świadczenia od działań mających na celu kontynuację zatrudnienia lub wykonywanie innych działań zarobkowych, stanowi wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym miejscu warto także wskazać na stanowisko prezentowane w orzecznictwie (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 646/13 i powołane tam orzecznictwo – dostępny jw.), że jakkolwiek przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określa, iż warunek rezygnacji z zatrudnienia jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne, ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanie tej rekompensaty jest formą wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Przeciwna interpretacja przepisu, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o tę formę wsparcia, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powołaną zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym powinny być traktowane równo, a zatem według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 724/13, WSA w Łodzi z dnia 18 październik 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 805/13, WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 656/13 – orzeczenia powołane za WSA w Gorzowie Wlkp. sygn. akt II SA/Go 646/13 – dostępne jw.). Tutejszy Sąd podziela również stanowisko orzecznictwa co tego, że za uznaniem, iż rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki obejmuje również niepodejmowanie pracy, przemawia dyspozycja przepis art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten, wyliczając enumeratywnie podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, nie wskazuje wśród nich osób bezrobotnych. W ocenie Sądu, gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 550/13 – dostępny jw.). Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić należy, że zastosowana wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych spowodowała, iż organy w istocie z samego tylko faktu rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron oraz porównania daty wystąpienia ustalonego stopnia niepełnosprawności podopiecznej z datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wyprowadziły niedopuszczalny w tych warunkach kategoryczny wniosek, że skarżący nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Tymczasem fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką był niewątpliwy, a wykonywanie opieki było powiązane z powstrzymaniem się przez skarżącego od kontynuowania aktywności zarobkowej. Dodać również trzeba, że nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia fakt, iż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia wcześniej, niezwłocznie po ustaleniu stopnia niepełnosprawności jego matki ani też fakt, że przed 2013 r. nie występował o przyznanie świadczenia z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zbyt wąska, a tym samym błędna, interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła organy do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji (pkt I). W konsekwencji, na podstawie art. 152 tej ustawy rozstrzygnął również co do wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II sentencji). Podczas ponownego rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym Kolegium, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w stanie faktycznym, który nie budzi wątpliwości, uwzględni zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazania dotyczące interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" i zastosuje art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych odpowiednio do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Ponadto organ uwzględni, że również w stosunku do osoby bezrobotnej (osoby, która nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej) nie można uznać a priori, iż nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.