II SA/Po 855/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. B. i R. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Golinie z dnia 14 czerwca 2018 r. nr LIII/292/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę R. i J. B. (dalej zwani łącznie stroną lub skarżącymi) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy Golina nr LIII/292/2018 z dnia 14 czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranego terenu miejscowości Golina i Myślibórz Gmina Golina. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały. W skardze wskazano, że wezwano Radę Miasta i Gminy Golina pismem złożonym w dniu 18 czerwca 2018 r. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Zakwestionowanej uchwale zarzucono: 1. Naruszenie art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji, 2. Naruszenie art. 1 protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, 3. Naruszenie art. 140 k.c. , art. 2, 3, 31 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżący zarzucali, że Gmina w sposób niewłaściwy rozpatrzyła ich uwagi oraz, że Gmina ingeruje w uprawnienia właściciela nieruchomości, gdyż uniemożliwia i ogranicza prawny interes mieszkańca Goliny. Przystąpiono do realizacji uchwały pomimo sprzeciwu mieszkańców i właściciela nieruchomości i jej przynależnych gruntów. Bez zgody właściciela (skarżących) nadano nazwę ulicy Wrzosowa w 2012 r. NR [...] a podjęcie uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga pisemnej zgody właściciela terenu, na którym jest zlokalizowana. Nadto w chwili podjęcia uchwały droga nie została zbudowana. Skarżący podali, że sprzeciw co do drogi wewnętrznej trwa od 2008 roku, jak do tej pory bezskutecznie. W piśmie z 25 czerwca 2018r. (k. 21) skarżący wskazali, że nie zgadzają się na nadanie nazwy ulicy tą uchwałą i twierdzili, że błędne były uchwały w przedmiocie ustalenia okręgów wyborczych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz G. wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Organ opisując stan sprawy wskazał, że w dniu 13 marca 2008 r. oraz 10 czerwca 2008 r. J. i R. B. złożyli uwagi do opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwagi do projektu ww. planu zostały przez organ uwzględnione. Kolejnym pismem z dnia 19 maja 2014 r. - po uchwaleniu już planu miejscowego - uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 4 września 2008 r. skarżący zwrócili się o zmianę szerokości granic projektowanych dróg oznaczonych jako [...], [...] i [...] (pismo w tej sprawie zostało potraktowane jako wniosek do zmiany planu) Jednocześnie w dniu 28 maja 2014 r. skarżący złożyli wniosek o podział nieruchomości nr [...] i [...] obręb M.. Podział został zatwierdzony na wniosek skarżących z uwzględnieniem wniosku o zmianę planu zagospodarowania i zmian polegających na dostosowaniu szerokości projektowanej drogi oznaczonej jako [...] i [...] do szerokości działki [...], która stanowi własność Gminy Golina. W dniu 30 września 2016 r. Rada Miejska w Golinie podjęła uchwałę nr XXIV/122/2016 w sprawie zmiany planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr XXIV/119/2008 z dnia 4 września 2008 r., czyniąc zadość żądaniom wnioskodawców. Przygotowano projekt zmiany planu, który polegał m.in. na zmianie szerokości i kategorii drogi gminnej tak, aby nie powodował konieczności przeznaczenia zbyt dużej powierzchni działki skarżących pod konieczne drogi dojazdowe do wydzielanych działek (zgodnie z wnioskiem skarżących). W trakcie wyłożenia do wglądu projektu planu Państwo B. złożyli uwagę do planu. Kolejne pisma Państwa B. w sprawie zostały nadesłane 18 czerwca 2018 r. - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr LIII/292/2018 z dnia 14 czerwca 2018 r., załącznik do wezwania z dnia 18 czerwca 2018 r. oraz stanowiące sprostowanie omyłek pisarskich, pismo z dnia 25 czerwca 2018 r. do Rady Miasta i Gminy G., w którym zakwestionowano legalność postanowień uchwały Rady Miejskiej w Golinie nr L/282/2018 z dnia 22 marca 2018 r. oraz uchwały nr XXVI/101/2012 Rady Miejskiej w Golinie z dnia 30 maja 2012 r. W ocenie organu wobec podjęcia przez Radę Miejską w Golinie uchwały nr XXIV/122/2016 w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXIV/119/2008 z dnia 4 września 2008 r. czyniąc zadość żądaniom wnioskodawców brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowych uchwał, w myśl art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że wskutek zmiany planu skarżący osiągnęli korzyści majątkowe z tytułu podwyższenia wartości działek na skutek zmiany ich przeznaczenia z terenów rolnych na zabudowę mieszkaniową oraz częściowej ich sprzedaży. Burmistrz wskazał, że na uwzględnienie zasługuje zarzut skarżących, że nadano nazwę drodze wewnętrznej (ul. [...]) bez pisemnej zgody skarżących. Następnie do tut. Sądu wpłynęło pismo skarżących opatrzone datą 22 października 2018 r. (k. 79 i n.) w którym podtrzymano zarzuty przedstawione w skardze, a także wskazano, że przedmiotem skargi jest zaniedbanie, nienależyte wykonywanie zadań przez Organ i jego pracownika, przewlekłe załatwianie sprawy przez Burmistrza i pracowników urzędu. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 5 grudnia 2018 r. pełnomocnik organu podał, że Gminie trudno było się zorientować jakie zarzuty i wobec jakiego aktu stawiają skarżący. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący prawdopodobnie pomylił się podając datę 16 czerwca 2018 r. Podał, że pan B. stawia się na niektóre sesje Rady i zabiera głos. Pełnomocnik organu podał, że nie orientuje się czy plan obejmuje tylko działki skarżącego i czy dotyczy tylko ul. [...]. Na rozprawie Sąd zobowiązał skarżących do a) sprecyzowania, jaki akt skarżą, czy uchwałę Rady Miejskiej w Golinie z 14.06.2018 roku nr LIII/292/2018, czy też inny – należy wskazać jeden zaskarżony akt; b) z czego wywodzą interes prawny – to jest czy i jakich działek są właścicielami i które z nich zostały objęte skarżonym aktem, należy również sprecyzować na czym polega naruszenie prawa własności tych działek; c) sprecyzowanie, których dokładnie punktów bądź paragrafów aktu dotyczy ich skarga, czy wnoszą o stwierdzenie nieważności aktu w całości, czy jego części ( jakiej ?); d) czy kwestionują przebieg dróg w planie, brak umożliwienia lokalizacji budynku na działce (na której?), ustalenia opłaty planistycznej, czy zaprojektowanie linii napowietrznej (należy wskazać, czy kwestionowana linia już istnieje, czy jest planowana); e) czy kwestionują procedurę planistyczną, a jeżeli tak, to czy dotyczy to tylko kwestii rozpatrzenia ich uwag, czy też innych elementów procedury (jakich ?) - i to wszystko terminie 14 dni pod rygorem ustalenia, że skarżą jedynie uchwałę z 14.06.2018 roku w zakresie przebiegu dróg. Sąd zobowiązał także pełnomocnika do przedłożenia kompletnej dokumentacji planistycznej dotyczącej uchwały Rady Miejskiej w Golinie z dnia 14 czerwca 2018 r. nr LIII/292/2018 wraz z wypisem i wyrysem aktualnego dla tej uchwały studium w części dotyczącej tej konkretnej uchwały z 14.06.2018 r. W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu, skarżący pismem procesowym z dnia 31 grudnia 2018 r. (k. 173-174) wskazali (pisownia zachowana- przyp. Sądu) odnosząc się do ppkt a), że skarżą uchwałę Rady Miejskiej w Golinie z 14 czerwca 2018 r. nr LIII/292/2018. W zakresie ppkt b) podali, że interes prawny został naruszony ponieważ skarżący są właścicielami działek [...] i [...]. Uniemożliwia się skarżącym zagospodarowanie ich działek w sposób przez nich oczekiwany. Pozbawiono ich możliwości władania ww. działkami. Na ich gruntach wyznaczono drogę wewnętrzną i nadano jej nazwę ulicy [...] w 2012 r. bez ich zgody. Działki [...] i [...] zostały objęte skarżonym aktem i dotyczą drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] Podali, że pozostałe działki które posiadają to [...], [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] ponieważ działki [...] i [...], [...] i [...] zostały już sprzedane. W zakresie ppkt c) Skarżący podali, że skarga dotyczy aktu w całości. Odnosząc się do ppkt d) wskazali, ze kwestionują przebieg drogi wewnętrznej, oznaczonej na mapie symbolem [...], która uniemożliwia lokalizację budynku na ich działce nr [...] i [...], ustalenia opłaty planistycznej i inne kwestie, które ich dotyczą, a kwestie te zostały podniesione już przez skarżących w piśmie złożonym w dniach 23.10.2017 r., 24.10.2017 r., 14.11.2017 r. i nadal to podtrzymują. Odpowiadając na zapytanie zawarte w ppkt e) podali, że zgłaszali uwagi w 2014 r. do procedury planistycznej i nie uzyskali odpowiedzi (pismo z dnia 19 maja 2014 r. dotyczące korekty planu poszerzaniu granic) Nadal kwestionują procedurę planistyczną gdyż nie rozpatrzono ich uwag pozytywnie. Pełnomocnik organu w piśmie z dnia 19 lutego 2019 r., ustosunkowując się do pisma skarżących z 31 grudnia 2019 r. podał, że nie zostało naruszone prawo własności skarżących, ponieważ działki o nr [...] i [...] stanowią ich własność i nie zostały przejęte przez Gminę G.. Skarżący nie zgodzili się na wydzielenie terenu pod drogę oznaczoną w planie jako [...] (uchwała Rady Miasta [...] z 4 września 2008 r.). Pełnomocnik podał, ze przeznaczenie części działki pod drogę gminną oznaczoną [...] (uchwała Rady Miejskiej w Golinie nr [...] z dnia 29 czerwca 2018 r.) nie uniemożliwia zabudowy działki budynkiem, pozostała część działki przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową i jej wielkość umożliwia zaprojektowanie na niej budynku. W odniesieniu do nadania przez Gminę nazwy ulicy [...] to została ona nadana nie na drogę wewnętrzną tylko na projektowaną drogę gminną o oznaczeniu 1 KD-D. Opłata planistyczna od sprzedanych działek jest zaś regulowana w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a stawka uchwalona w skarżonym planie wynosi 20 % od wzrostu wartości nieruchomości. Uwagi skarżących do planu z 2014 r. zostały złożone po uchwaleniu planu miejscowego z 2008 r. i zostały potraktowane jako wniosek o zmianę planu. Po złożeniu w kolejnych latach wniosków z tego terenu podjęto decyzję w sprawie przystąpienia do zmiany planu w określonych częściach. W ocenie organu nie jest słuszny zarzut, iż zmianą planu z 2018 r. próbowano poprawić błędy w planie dotyczące rozdzielni oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego z 2008 r. jako 5 E. Ponadto gmina wzięła pod uwagę wnioski właścicieli i postanowiła, że droga oznaczona w planie z 2008 roku jako 3 KD-D i 4 KD-D w szerokościach po poszerzeniach o działki sąsiadujące (10 m) będzie oznaczona w planie z 2018 r. jako 1 KD-D i 2 KD-D (w szerokości działki [...] należącej do gminy) bez konieczności jej poszerzania i wykupu do 10 m z działek sąsiadujących. Nie jest możliwe zlikwidowanie drogi oznaczonej jako 1 KD-D ponieważ zaburzyłoby to funkcjonalny układ komunikacyjny dróg wewnętrznych i dojazdowych. Organ podkreślił, że zapis w planie dotyczący przydomowych oczyszczalni ścieków był zarówno w planie z 2008 r. i 2018 r. więc i te zarzuty skarżących nie zasługują na aprobatę. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 28 lutego 2019 r. skarżący J. B. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i pismach procesowych, podkreślając, że nie zgadza się na ustalony w planie przebieg drogi 1KDD oraz szerokość drogi [...] Ponadto droga istniejąca na działce [...] została przez gminę poszerzona, a do szerokości tej drogi odnosi się zapis dotyczący drogi [...] Ta działka ma ok. 8 m. szerokości. Jeżeli chodzi o linię energetyczną na działce skarżących, to linia ta jest linią istniejącą od lat 70-tych lub 80-tych. Skarżąca R. B. podtrzymała stanowisko zawarte w skardze oraz w pismach procesowych. Podkreśliła, że wcześniej droga na działce [...] miała szerokość 6 m., a obecnie ma 8 m. Skarżący wyjaśnili, że po odjęciu terenu zarezerwowanego pod drogę na działkach [...] i [...] nadal można się zabudować. Pełnomocnik organu wnosił jak w odpowiedzi na skargę i piśmie procesowym z 19.02.2019 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwana dalej p.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na uchwałę Rady Miasta i Gminy Golina z 14 czerwca 2018 r nr LIII/292/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zostało nadto wyraźnie wskazane- po wezwaniu Sądu przez R. i J. B. (k. 173). Przedmiotem niniejszej sprawy nie są więc uchwały: w sprawie nadania nazw nowoprojektowanym ulicom w mieście Golina (z 30 maja 2012, Nr XXVI/101/2012), w sprawie utworzenia stałych obwodów głosowania (z 10 kwietnia 2014r. Nr XLIX//199/2014), w sprawie podziału Gminy Golina na okręgi wyborcze (z 22 marca 2018r. Nr L/282/2018) ani uchwała z 4 września 2008r. Nr XXIV/119/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Golina dla obszarów w mieście Golinie oraz w miejscowościach Myślibórz i Spławie. Skarga na w/w uchwałę z 4 września 2008r. została prawomocnie odrzucona postanowieniem tutejszego sądu z dnia 28 lutego 2018r. (II SA/Po 1205/17). Jak wynikało z treści zaskarżonej uchwały a także uchwały nr XXIV/122/2016 Rady Miejskiej w Golinie z dnia 30 września 2016r. będąca przedmiotem niniejszego postępowania uchwała była uchwalą w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Golinie z 4.09.2008r. Nr XXIV/119/2008 i obejmowała część obszaru objętego planem z 2008r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. 2018, poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarga została wniesiona w terminie, z uwagi na zmianę art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. 2018, poz. 994, dalej: u.s.g.) W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały oraz wniesienia skargi, zaskarżenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone taką uchwałą nie jest uzależnione od uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ani też nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g.). Nie wynika również z akt sprawy aby uprzednio sąd administracyjny oddalił skargę w sprawie zgodności z prawem skarżonej uchwały. Od skargi został wniesiony należny wpis. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wedle którego: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne jest, by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). Skarżący podali, że wywodzą swój interes prawny z faktu bycia właścicielem działek [...] i [...] objętych planem. Działki te w części położone są na terenie oznaczonym w skarżonym planie symbolem [...] Skarżący zarzucali, ze działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod drogę, na co nie wyrażali zgody. Konsekwentnie podnosili, że nie mogą zabudować swoich działek zgodnie z zamiarem (ze względu na przebieg drogi), co narusza ich uprawnienia właścicielskie. Wskazali również, że są właścicielami działek [...], [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] objętych planem, położonych na terenie MN. Skarga wniesiona do Sądu obejmowała zaś całą uchwałę nr LIII/292/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Granice zaskarżenia aktu prawa miejscowego nie zawsze jednak pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Poza kwestiami związanymi z naruszeniem procedury planistycznej, które to naruszenia mają (lub mogą mieć) wpływ na ważność całego aktu prawa miejscowego, przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, które dotyczą nieruchomości wobec których skarżący ma możliwość wykazania naruszenia interesu prawnego. Prawo do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. musi się wiązać z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy tylko wówczas i tylko w takim zakresie w jakim zaskarżona uchwała wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, można uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Skarga taka nie ma bowiem charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012r., sygn. II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; z dnia 5 czerwca 2014r., sygn. II OSK 117/13, wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 84, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2016r. sygn. II SA/Bd 771/15), Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może badać i stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy zarzucane i stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka przestaje różnić się od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela zatem stanowiska skarżącego, zgodnie z którym, na skutek jego indywidualnej skargi, nawet mimo ograniczenia jej zakresu, wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest lub uprawniony do poddania kontroli legalności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w szerszym zakresie, niż ograniczonym naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Argumentacja uzasadniona treścią orzeczeń sądowoadministracyjnych, które zapadły w sprawach ze skarg na plany miejscowe organu nadzoru (wojewody), działającego w interesie publicznym, a nadto realizującego ustawowy obowiązek nadzoru nad legalnością działalności organów jednostek samorządu terytorialnego - nie mogła odnieść oczekiwanego skutku. Podsumowując oznacza to, że w niniejszej sprawie przedmiotem skutecznego zaskarżenia i oceny Sądu może być tylko ta część uchwały, która ustala przeznaczenie działek skarżącego, nie zaś również jej części nie mające wpływu na jego interesy prawne i uprawnienia. Tym samym nie mogła ona dotyczyć działki nr [...] będącej własnością innej osoby w zakresie zlikwidowania przewidzianego w planie z 2008r. obszaru oznaczonego 5E (urządzenia elektroenergetyczne lub inne stacje transformatorowe). Analiza załączonych przez organ akt planistycznych nie wskazuje, by doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania tego planu ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Zarzuty skarżących dotyczące nie uwzględnienia ich uwag zgłaszanych do planu nie były zasadne. Uwagi te bowiem były we właściwym trybie rozpoznane. Okoliczność, że nie zostały rozpoznane zgodnie ze zgłoszonym w nim żądaniem nie stanowi naruszenia trybu sporządzania planu. W myśl art. 17 pkt 14 u.p.z.p. jedną z ostatnich czynności jakie podejmuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu planu jest przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z przepisu tego wynika, że nie wszystkie zgłoszone uwagi winny być rozpatrzone pozytywnie. Jak wynika z akt sprawy już na etapie procedury planistycznej (k. 209) skarżący kwestionował drogę publiczną dojazdową, podając że jej realizacja spowoduje obniżenie wartości gruntów i ograniczy gospodarowanie tymi gruntami- w szczególności uniemożliwi zabudowę działki. Jak wynikało z oświadczenia Wójta z 22.11.2017r. (k. 214 akt administracyjnych) droga 1 KDD jest zgodna z obowiązującym planem, ustalenie drogi wewnętrznej 1 KDW i 2 KDW w dotychczasowej szerokości działki podyktowane jest istniejącą zabudową (dz. [...] i [...]) zlokalizowaną w odległości ok. 5,3 m od granicy działki nr [...] (droga wewnętrzna 2 KDW). Linia elektroenergetyczna 15V jest istniejącą linią a lokalizacja budynku na działce skarżących nr [...] jest możliwa pod warunkiem zachowania odległości od drogi 1 KDW. Uwagi zgłoszone przez skarżących nie zostały uwzględnione przez Radę Gminy (załącznik Nr do uchwały zz14.06.2018r.) Zarzuty dotyczące napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV z pasem technologicznym znajdującej się po stronie działek skarżących nr [...] i [...] (E1) również nie były zasadne. Linia ta jest linią istniejącą, znajdowała się już w planie z 2008 i zaskarżony plan w tym zakresie zmian na niekorzyść skarżących nie przewidywał. W § 13 pkt 3.1 planu w zakresie energii elektrycznej przewidziano zasilanie z istniejących i nowowybudowanych sieci średniego i niskiego napięcia. Nie można uznać również za zasadny i naruszający art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. wskazany w §13 ust. 2.2 zapis, zgodnie z którym na terenach nie objętych siecią kanalizacji sanitarnej ustala się odprowadzanie ścieków bytowych do przydomowych biologicznych oczyszczalni ścieków z uwzględnieniem określonych wymogów lub atestowanych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe. W planie z 2008r., który obejmował dużo większy obszar niż zmieniający go plan z 2018r. przewidziano – do czasu wybudowania kanalizacji odprowadzanie ścieków do tymczasowych zbiorników bezodpływowych (§ 20 pkt 9). Wskazany wyżej § 13 ust. 2.2 nie pogarsza sytuacji właścicieli działek na terenach MN i jest również zgodny z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2018.1454) przewidującym takie rozwiązania w sytuacji gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. W sytuacji, gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wówczas właściciel nieruchomości ma możliwość wyboru, czy wyposaży nieruchomość w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, czy też w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Przewidziane przez ustawodawcę rozwiązania mają charakter równorzędny. Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty w zakresie regulowania przebiegu dróg w zaskarżonej uchwale. Wskazać należy, że w planie z 2008r. przewidziano również podobny układ komunikacyjny. Skarżący kwestionują przebieg przez część ich działek drogi 1 KD-D ( w planie z 2008r. 5 KD-D) i szerokość dróg 1 KDW i 2 KDW, do których przylegają ich działki (w planie z 2008 odpowiednio 3 KDD i 4 KDD). Droga 1 KDW (poprzednio 4 KDD) to wydzielona, będąca własnością gminy działka nr [...]. Gmina podała, że uwzględniła wniosek skarżących i zmieniła kategorię drogi z KDD dojazdowej na KDW wewnętrzną - dotyczy to aktualnej 1 KDW i 2 KDW wcześniej 4 i 3 KDD - ustalono również, że drogi oznaczone 1 KDW i 2 KDW stanowiące w istocie jedną drogę będą miały jedną szerokość taką jak działka [...] (1 KDW), która należy do gminy. Stosownie do: § 21 m.p.z.p. : 1. Ustala się dla terenu oznaczonego symbolem 1KD-D przeznaczenie podstawowe: teren drogi publicznej- droga dojazdowa; przeznaczenie uzupełniające: infrastruktura techniczna celu publicznego. 2. Dla terenu oznaczonego symbolem przeznaczenia 1 KD-D ustala się szerokość w liniach rozgraniczających 10,0 m. 3. Parametry techniczne drogi zgodne z wymogami przepisów odrębnych. 4. Lokalizacja nadziemnych i podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, stosownie do przepisów odrębnych. § 22 m.p.z.p. 1.ustala się dla terenów oznaczonych symbolami 1 KDW i 2KDW przeznaczenie podstawowe: teren drogi wewnętrznej, przeznaczenie uzupełniające: infrastruktura techniczna celu publicznego, 2. dla terenu oznaczonego symbolem przeznaczenia 1 KDW i 2 KDW ustala się szerokość w liniach rozgraniczających równą szerokości działki nr ewidencyjny [...]. Zarzuty skarżących przeciwko § 21 i 22 m.p.z.p. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Jak wynika z akt sprawy i zostało wykazane przez Gminę droga 1 KDD to dawna 5 KDD i została przewidziana już w planie z 2008 r., - służy skomunikowaniu działek mieszkaniowych i nie ma podstaw do uznania, że jej nie powinno być. To samo dotyczy dróg 1 i 2 KDW. Oceniając prawidłowość w/w postanowień planu miejscowego w świetle podniesionych w skardze zarzutów wskazujących na istotne naruszenie zasad uchwalania planu miejscowego należy przede wszystkim zwrócić uwagę na zakres przedmiotowy uchwały w sprawie planu miejscowego. Obejmuje on m.in. zagadnienia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp), w tym warunki powiązań "układu komunikacyjnego" i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 lit.b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Powyższe oznacza, że nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem miejscowym z istniejącym (zewnętrznym) systemem drogowym. Rolą planu miejscowego jest m.in. zaplanowanie powiązań "układów komunikacyjnych" poszczególnych terenów z istniejącymi drogami. Tylko bowiem na poziomie planu miejscowego możliwa jest racjonalizacja układów komunikacyjnych. Racjonalny przebieg dróg szczególnie widoczny jest w planie z 2008r.obejmującym większy obszar niż zaskarżony plan. Drogi te tworzą harmonijny układ komunikacyjny w tej części dużych obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zapewniając dojazd do dróg wyższej klasy. Mają stanowić alternatywny dojazd do wydzielanych działek powstających na tym terenie i ograniczyć ilość bezpośrednich zjazdów z drogi wojewódzkiej. Układ dróg został zatwierdzony przez zarządców dróg i na stanowić możliwie najbardziej funkcjonalne rozwiązanie komunikacyjne dla projektowanego przeznaczenia. Zdaniem Sądu w tym zakresie nie została naruszona zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) w postaci przekroczenia władztwa planistycznego (art. 1 ust. 3 u.p.z.p). Zarzut taki można by uznać za uzasadniony tylko w ściśle określonych sytuacjach. Naruszenie zasady proporcjonalności to w skrócie naruszenie obowiązku wyważenia interesu ogólnego i jednostkowego na niekorzyść tego drugiego. W rezultacie ingerencja w sferę konstytucyjnych praw i wolności staje się nadmierna w stopniu naruszającym istotę danego prawa lub wolności i nieadekwatna do realizowanego celu. Nieadekwatność musi być przy tym oczywista i nie może wynikać z odmiennej (krytycznej) oceny realizowanego celu, gdyż wówczas ciężar sądowej kontroli przesunąłby się z obszaru legalności w kierunku celowości działania organu. W niniejszej sprawie do naruszenia tej zasady nie doszło. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że zaplanowanie na części ich działek drogi 1 KDD ogranicza sposób korzystania z działek. Należy mieć również na uwadze, że nie uniemożliwia zabudowy, albowiem pozostała część działki oznaczona jest symbolem MN i przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową. Jej wielkość umożliwia posadowienie na niej budynku. Podniesione zaś w skardze zarzuty są skierowane ogólnikowo przeciwko ustaleniom planu i przeciwko jakiejkolwiek lokalizacji i parametrów drogi. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Przeznaczenie określonego terenu w planie na cele publiczne otwiera możliwość wywłaszczenia nieruchomości, czyli najdalej idącą ingerencję w prawo własności, a określenie zasad podziału nieruchomości wpływa na rozporządzenie prawem własności. Ustalenia planu mogą zatem ograniczać własność i ustalenia planu w tym zakresie nie stanowią naruszenia prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II OSK 1189/16, CBOSA, wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). W ocenie Sądu ograniczenia prawa własności zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego nie były nadmierne, ani nie wykraczały poza granice konieczności. Tym samym nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi zarzuty dotyczące przebiegu drogi dojazdowej, albowiem konieczność przeznaczenia pewnych gruntów w gminie pod drogę wynika i uzasadniona jest władztwem planistycznym gminy. Gmina wyważyła tutaj interes publiczny- funkcjonalnej komunikacji między działkami i interes indywidualny gdyż nadal możliwa jest zabudowa działki skarżących. Należy pamiętać, że stosownie do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym to gminie przysługuje władztwo planistyczne. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego gmina realizuje zadania publiczne mając na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców. Uchwalony przez gminę akt wiąże zarówno jej organy jak i obywateli. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości . Nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem miejscowym z istniejącym (zewnętrznym) systemem drogowym. W ocenie Sądu wprowadzone w § 21 ustalenia uznać należy za dopuszczalne, albowiem nie stanowią naruszenia prawa, ani nie naruszają konstytucyjnej zasady ochrony własności. Niezasadny był również zarzut, że skoro nie została wyodrębniona geodezyjnie działka pod drogę 1 KDD to nie może być przeznaczona pod drogę. Przeznaczenie terenów pod określone funkcje w planie nie wymaga bowiem uprzedniego ich wyodrębnienia geodezyjnego. Odnosząc się do zarzutu związanego z parametrami dróg wyjaśnić należy, że określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi nowo powstałe, jak i drogi istniejące ((§ 4 pkt 9 lit.b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 i art. 15 ust. 2 pkt 10 m.p.z.p.). Obowiązkiem organu jest określenie ich parametrów w tekście planu, albowiem z żadnego przepisu prawa nie wynika, iż parametr odnoszący się do szerokości drogi ma być tożsamy z minimalną szerokością określoną w § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.(t.j.Dz.U.2016.124). To właśnie rada jest uprawniona i zobowiązana do skonkretyzowania tej wielkości - parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Może to uczynić poprzez wskazanie minimalnych szerokości zarówno w taki sam sposób, jak jest to określone w rozporządzeniu, ale może również wielkość tę określić inaczej tak by nie budziło wątpliwości co do regulacji planu w tym zakresie. Dla drogi 1 KDD wskazano szerokość w liniach rozgraniczających 10m. Jest to minimalny wymóg dla dróg dojazdowych wynikających z § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia i tym samym nie budzi zastrzeżeń. Mniejsza niż minimalna szerokość drogi winna znaleźć uzasadnienie nie tyle we wnioskach właścicieli działek co winna wynikać z analizy uwzględniającej wzajemne rozmieszczenie jej elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej w charakterystycznych przekrojach poprzecznych, sposób etapowego i docelowego odwodnienia, sposób wysokościowego rozwiązania ulicy, wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia, podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych, podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza.(§ 7 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie skarżący nie argumentowali zasadności ustalenia mniejszej niż minimalna szerokości tej drogi w/w okolicznościami. Nadto odstąpienie od określonych w § 7 i 8 w/w rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. minimalnych parametrów dróg i ulic jest jedynie uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem organu. Parametr dróg wewnętrznych 1 i 2 KDW, a więc o niższej klasie niż dojazdowe, dla których w w/w rozporządzeniu nie przewidziano szerokości minimalnej, został określony w inny sposób niż dla drogi 1 KDD. Ustalono go bowiem poprzez odniesienie do szerokości wydzielonej już, o ściśle określonej szerokości działki ewidencyjnej nr [...], należącej do gminy, przeznaczonej pod drogę. I choć zasadniczo szerokość winna być określana w sposób wskazujący konkretne wielkości, jak już wyżej wskazano dopuszczalne jest określenie jej w inny sposób. Pojęcie "parametry" może też określać np. przez konkretne ich opisanie względem istniejących warunków terenowych i przyjętej metody ich opisania co pozostaje w gestii różnorodnych działań planistycznych. Odnośnie dróg wewnętrznych ustalono ten parametr jako równy szerokości działki nr [...] już wydzielonej na ten cel, co pozwala na zidentyfikowanie konkretnej wielkości a tym samym zaakceptowanie tego przepisu planu dotyczącego drogi wewnętrznej. Jest to szerokość mniejsza niż przewidziana poprzednio w planie z 2008r. dla drogi 3 i 4 KDD (10m, § 76 pkt 1 m.p.z.p. z 2008r) a więc korzystniejsza dla skarżących. Szerokość równa szerokości już wydzielonej działki [...] jest taka sama dla 1 KDD (działka nr [...]) jak i 2 KDD, które stanowią jedną drogę wewnętrzną a węższa niż dotąd planowana, po wyważeniu przez gminę interesu publicznego i indywidualnego. Nie ma więc podstaw do zakwestionowania tego przepisu planu. Co się tyczy zaś zarzutów kierowanych przeciwko § 24 m.p.z.p. i te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do § 24 uchwala się, dla terenów objętych ustaleniami planu, stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 20 %. Należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Powyższy przepis przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia stawki opłaty planistycznej, jednak nie zawiera materialnoprawnych przesłanek jej ustalenia. Przesłanki te zostały wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy, który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Stawka tej opłaty musi mieścić się w przedziale 0 - 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przesłanką do powstania obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty na rzecz gminy jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy musi być więc interpretowany w ścisłym związku z art. 36 ust. 4 ustawy, gdyż pierwszy z tych przepisów przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia w planie jednorazowej opłaty, a drugi zawiera przesłanki do jej ustalenia. Należy podkreślić, że ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 ustawy, a zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30 %), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Reasumując, organ uchwałodawczy gminy musi w treści uchwały zawrzeć unormowanie odnośnie do wysokości stawki procentowej, stanowiące bazę do wyliczenia tej opłaty już w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Gdyby tego zapisu nie było, uchwała jako niekompletna mogłaby być uznana za wadliwą i polegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Tym samym, wprowadzony w § 24 m.p.z.p. zapis dotyczący stawki procentowej opłaty planistycznej, której wysokość mieści się w wskazanych ustawą widełkach, jest zgodny z prawem. Wynikał ze znajdującej się w aktach prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Natomiast, odnosząc się do podnoszonych przez skarżących obaw, że opłata planistyczna dotyczy też ich działek, które już od 2008 przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową i jest "nową" opłatą, mimo, że od uchwalenia poprzedniego planu minęło 5 lat należy wyjaśnić, że dla spełnienia wszystkich przesłanek do wydania decyzji o opłacie planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wymagane jest nie tylko określenie stawki w planie miejscowym i zbycie nieruchomości w ciągu 5 lat od daty wejścia w życie planu ale i ustalenie, że po wejściu w życie danego planu zagospodarowania miał miejsce wzrost wartości nieruchomości i wzrost ten miał związek z wejściem w życie planu albowiem zmiana przeznaczenia działki zmieniła możliwość jej wykorzystania i stworzyła nowe perspektywy jej zagospodarowania. To, że opłata planistyczna jest zgodna z przepisami nie oznacza, że faktycznie stanowi "nową" opłatę, bo plan określa tylko jej wymiar a obciążenie następuje przez organ wykonawczy gminy po zbadaniu przesłanek do jej nałożenia. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.