II SA/Po 861/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi I.C.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz skarżącej kwotę 757- zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ J. Zieliński /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K., z dnia [...] 2005 r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (przeznaczenie: hodowla królików) w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] we wsi D., gmina K.. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy K. zostało zainicjowane podaniem I. C. – Z. zarzucającej, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem: - art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce, dla której brak jest dostępu do drogi publicznej, - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dostępności do drogi publicznej, - art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie ustaleń w zakresie dostępu do drogi publicznej i brak informowania strony o skutkach prawnych wynikających z niewyodrębnienia działki stanowiącej drogę oraz poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ustaliło, iż podniesiony zarzut braku dostępu nieruchomości oznaczonej nr [...] do drogi publicznej jest nieuzasadniony, gdyż jak wynika z akt sprawy przedmiotowa działka w dacie wydawania badanej decyzji miała zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną będącą częścią działki oznaczonej nr [...], z której I. C. - Z. korzystała w trakcie realizacji zamierzenia inwestycyjnego na przedmiotowej działce. Dodatkowo zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające stwierdzenie, iż decyzja Wójta Gminy K. była niewykonalna. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła I. C. - Z., której zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. błędnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. niesłusznie uznając, iż działka nr 348/6, posiadała dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem I. C. - Z. o istnieniu dostępu do drogi publicznej nie przesądza faktyczne korzystanie z dostępu do drogi publicznej, bowiem dostęp ten musi też być legalny, zaś decyzja Wójta Gminy K. o warunkach zabudowa została wydana bez ustalenia czy teren planowanej inwestycji posiada tak rozumiany dostęp do drogi publicznej. Odwołująca się zarzuciła także naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. art. 40 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia stronie pisma Wójta Gminy K. z dnia 2 marca 2010 r., oraz zakwestionowała oryginalność załączonego do tego pisma oświadczenia W. G., a także zasadność uwzględnienia w sprawie oświadczenia M. D. Skarżąca podniosła również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie uwzględniło w swojej decyzji z dnia [...] 2011 r. dowodu z dokumentu urzędowego jakim jest protokół kontroli robót budowlanych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 października 2008 r., w którym stwierdzono, iż działka [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...]2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. orzekło o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...] 2010 r. Kolegium wskazało, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i może mieć miejsce, gdy decyzja niewątpliwie dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dalej organ wyjaśnił, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym mówiąc o dostępie do drogi publicznej nie wymaga badania, jak twierdzi skarżąca, czy dostęp ten ma charakter "legalny". Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego dla ustalenia stanu faktycznego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną - ex tunc, od dnia wydania decyzji. W związku z tym wnioski i zarzuty podniesione co do przeprowadzenia postępowania, o korzystaniu z drogi obecnie, nie mają znaczenia w sprawie. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 40 k.p.a. organ wyjaśnił, iż w procedurze administracyjnej przepisy nie nakładają na organy obowiązku doręczania stronom odpisów pism, składanych w toku postępowania. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. C. - Z. zarzuciła rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż teren posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w każdym przypadku, kiedy zachodzi faktyczna możliwość korzystania z takiego dostępu, niezależnie od posiadania tytułu prawnego do korzystania z dostępu do drogi publicznej, jak również niezależnie od poczynienia uzgodnień z zarządcami działek, przez które przebiega droga wewnętrzna prowadząca do drogi publicznej, co do sposobu korzystania z drogi wewnętrznej. Ponadto strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 136 k.p.a. i art. 140 k.p.a. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i 78 k.p.a. art. 7 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek z innych względów niż te podniesione w skardze. Na wstępie dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie, zgodnie z regułą wynikającą z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2005 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego, na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] we wsi D.. Stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym właśnie trybie została wydana zaskarżona decyzja z dnia [...] 2010 r. Przy czym, w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., orzekającym wskutek złożenia przez I. C. - Z. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, znajdowała się M. P., która zasiadała także w składzie Kolegium, który rozpatrzył niniejszą sprawę po raz pierwszy w dniu 9 kwietnia 2010 r. W tej sytuacji należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei, ustawą z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 195, poz. 1501), z dniem 8 grudnia 2009 r., do art. 27 k.p.a. dodano § 1a, który stanowi, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Innymi słowy, członek samorządowego kolegium odwoławczego jest z mocy ustawy wyłączony ze składu ponownie rozpatrującego sprawę w wyniku wniesienia wniosku o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. o ile brał on udział w wydaniu decyzji samorządowego kolegium odwoławczego, której dotyczy ten wniosek. Jak już wskazano wcześniej, powołany przepis art. 27 § 1a k.p.a. wszedł w życie z dniem 8 grudnia 2009 r. a więc znajdował zastosowanie w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż członek Kolegium M. P. podlegała, na podstawie powołanego przepisu art. 27 § 1a k.p.a., wyłączeniu od udziału w postępowaniu dotyczącym wniosku I. C. - Z. z dnia 14 lipca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jej uczestnictwo w wydaniu zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie jednego z przepisów dotyczących wyłączenia pracownika oraz organu w postępowaniu administracyjnym, co z kolei jest jedną z przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postępowania "drugoinstancyjnego" przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U z 2002 r., nr 163, poz.1348 z późn. zm.). Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ aktu uchylonego przez Sąd, przed uprawomocnieniem się wyroku. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane". Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a. w przedmiocie wykonania uchylonej decyzji. /-/ J.Zieliński /-/ T.Świstak /-/ E.Podrazik