II SA/Po 864/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. D. i P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżących kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/W. Batorowicz /-/E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska Decyzją z dnia (...) marca 2009 r., nr (...), Wójt Gminy D,, na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo – mieszkalnego na cele usługowe (gabinety lekarskie) na terenie działki o nr ewidencyjnym (...) położonej przy ul. (...) w miejscowości S., gmina D. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że nieruchomość, dla której ustalono decyzję o warunkach zabudowy znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia (...) sierpnia 2008 r. inwestorzy – M. i K. M., zwrócili się do organu o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo – mieszkalnego na cele usługowe (gabinety lekarskie) na terenie działki o nr ewidencyjnym (...) położonej przy ul. (...) w miejscowości S. Wobec ustalenia przez uprawnionego urbanistę braku jakiejkolwiek zabudowy usługowej na terenach działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, decyzją z dnia (...) listopada 2008 r. Wójt Gminy D. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja powyższa została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) maja 2009 r., którą nakazano organowi zwrócenie uwagi na funkcje usługową (gabinet dentystyczny) znajdującą się na terenie nieruchomości objętej wnioskiem. Po przekazaniu akt do organu I instancji przeprowadzono ponowną analizę urbanistyczną, z uwzględnieniem zaleceń Kolegium. Równocześnie w toku postępowania do Wójta wpłynęły pisma mieszkańców ul. (...), zgłaszające zastrzeżenia, co do planowanej inwestycji, w szczególności w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwego wprowadzenia w przyszłości usług na terenie objętym analizą urbanistyczną. Podkreślono, że zmiana powyższa mogłaby w dalszej perspektywie przyczynić się do obniżenia wartości ich nieruchomości. Zarzuty powyższe uznano jednakże za nieuzasadnione, bowiem w opinii organu I instancji, planowana inwestycja należy do działalności nieuciążliwej, zaś wszystkie miejsca parkingowe będą zlokalizowane na terenie działki objętej decyzją. Podano również, że w toku postępowania inwestorzy wyjaśnili, że planowana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości sprowadza się do rozszerzenie działalności z jednego gabinetu do maksymalnie trzech gabinetów lekarskich, co wynika z przepisów sanitarno – epidemiologicznych dotyczących wymagań, jakie spełniać muszą gabinety lekarskie. Mając na względzie powyższe ustalenia decyzją z dnia (...) września 2009 r. ustalono warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie powyższe zostało następnie uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2010 r., z uwagi na wadliwość kopii zasadniczej mapy, na której wykonano analizę urbanistyczną oraz brak zaopiniowania przedmiotowej decyzji przez właściwe organy. Wójt Gminy D. ponownie rozpoznając sprawę wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku przez załączenie mapy zasadniczej nieaktualizowanej w skali 1:1000 oraz zwrócił się referatu infrastruktury Urzędu Gminy o zaopiniowanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego sąsiadującego z przedmiotową działką oraz do Urzędu Marszałkowskiego w zakresie uzgodnienia decyzji w zakresie melioracji wodnej. Po uzupełnieniu przez inwestora braków formalnych wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz otrzymaniu stosownych uzgodnień, organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w dniu (...) marca 2010 r. M. i P. D., P. i M. F,, oraz Z. i H. A., argumentując, że w decyzji zawarto nieprawdziwe informacje jakoby przeprowadzona została ponowna analiza urbanistyczną obszaru znajdującego się w sąsiedztwie budynku objętego wnioskiem oraz brak uwzględnienia ich stanowiska w sprawie jak i wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jej rozstrzygnięciu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie podał, że w przypadku, gdy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego legalnie obiektu budowlanego bez jego równoczesnej odbudowy, rozbudowy czy też nadbudowy, brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przypadek nowej zabudowy przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji prowadzi do braku konieczności rozważenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w powyższym artykule. Z tego też powodu przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, kontroli podlega spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 2 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czego również ograniczył się organ odwoławczy. W dalszej części podkreślono, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy badaniu nie podlegają technicznych warunków realizacji przedsięwzięcia oraz wskazano, że w sprawie nie zachodziły przesłanki dla przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W konkluzji uzasadnienia organ wskazał, iż przeprowadzone przed Wójtem postępowanie odpowiadało zarówno wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisom regulującym postępowanie administracyjne. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli w dniu 02 listopada 2010 r. M. i P. D. zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposoby użytkowania nieruchomości, w sytuacji, gdy na terenie ulicy (...) w S. nie ma obecnie zlokalizowanej żadnej uciążliwej działalności gospodarczej. Podniesiono, że umożliwienie zrealizowania planowanej inwestycji przyczyni się do zmiany sposobu użytkowania budynku posadowionego na działce nr (...) z funkcji mieszkalno – usługowej na tylko usługową oraz podtrzymano dotychczasowe zarzuty dotyczące obsługi komunikacyjnej oraz możliwego wprowadzenia w przyszłości usług na terenie sąsiadującym z przedmiotową działką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Pismem z dnia 21 marca 2011 r. uczestnicy postępowania – M. i K. M. wnieśli o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję Wójt Gminy D. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo - mieszkalnego na cele usługowe (gabinety lekarskie) na terenie działki o nr ewidencyjnym (...) położonej przy ul. (...) w miejscowości S., gmina D. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w doktrynie przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Równocześnie, jak podkreśla się w orzecznictwie zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma zastosowanie również w sprawie, której przedmiotem jest wniosek inwestora o zmianę użytkowania istniejącego obiektu. Stanowisko powyższe zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011, sygn. akt II OSK 103/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, gdzie wskazano, że obecnie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania jest wymagana w odniesieniu do obiektów istniejących, a nie tylko dla nowej, czyli projektowanej, zabudowy przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być poddawany wyłącznie wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej, funkcjonalnej. Stąd też, w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09, wskazano, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji, w pozostałym natomiast zakresie zastosowanie tego przepisu jest bezprzedmiotowe. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając przedmiotową decyzję wadliwe zinterpretowało treść art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w opinii Kolegium w przypadku, gdy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego legalnie obiektu budowlanego bez jego równoczesnej odbudowy, rozbudowy czy też nadbudowy, brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przypadek nowej zabudowy przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt. 1 powyższej ustawy, co w konsekwencji prowadzi do braku konieczności rozważenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w powyższym artykule. Z tego też powodu organ II instancji zaniechał skontrolowania decyzji Wójta pod względem zapewnienia kontynuacji funkcji zabudowy planowanej inwestycji, ograniczając się wyłącznie do skontrolowania spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 2 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy wydając decyzję zobligowany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym. Innymi słowy decyzja wydana w trybie odwoławczym musi odzwierciedlać całokształt zgromadzonego materiały dowodowego. Stąd też nieskontrolowanie załączonej do decyzji Wójta analizy urbanistycznej pod względem zapewnienia kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję stanowiło naruszenie zasad postępowania administracyjnego skutkującego koniecznością uchylenia przedmiotowej decyzji. Na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, że odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli w dniu 29 marca 2010 r. M. i P. D., P. i M. F. oraz Z. i H. A. Tymczasem stronami postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, byli poza inwestorami: właściciele działki nr (...) – H. i Z. A., właścicielka działki nr (...) – M. D., właściciele działki (...) – U. i K. S., oraz właścicielka działki (...) – E. N. Wyjaśnienia wymaga tym samym, czy odwołanie od decyzji wniesione przez P. i M. F. zostało wniesione przez strony postępowania. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydane z naruszeniem art. 61 § 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, nie jest wymagane ustalenie, czy zachowana zostania kontynuacja funkcji zabudowy na analizowanym terenie Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny uwzględnić rozważania zawarte w powyższym uzasadnieniu oraz ustalić krąg podmiotów postępowania odwoławczego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik /-/ M.Kwiecińska