II SA/Po 865/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania R. M., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] w sprawie odmowy zwrotu odwołującemu się prawa jazdy kategorii A i D. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], działając na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym (to jest ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, której tekst jednolity obecnie opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 – uw. Sądu) orzekł o zatrzymaniu R. M. prawa jazdy nr [...] wydanego przez Starostę. Zatrzymany dokument został przesłany do dyspozycji Starosty (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., II K [...] Sąd Rejonowy w [...], uznając R. M. za winnego przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego (to jest ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2204, dalej "K.k."), między innymi, wymierzył mu karę grzywny oraz na podstawie art. 42 § 2 w zw. z art. 43 § 1 K.k. orzekł wobec oskarżonego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B prawa jazdy na okres 3 lat. Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. R. M. wystąpił o wydanie mu dokumentu prawa jazdy kategorii A i D. Wyjaśnił, że wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] został pozbawiony prawa jazdy kategorii B na okres 36 miesięcy. Posiada jednak ponad to uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A i D (k. 14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Starosta, powołując się na art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm,, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., dalej "u.k.p."), orzekł o odmowie zwrotu R. M. prawa jazdy kategorii A i D. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zakaz ten stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B (art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p.). Starosta wskazał, że wobec R. M. prawomocnym wyrokiem orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B, stąd zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. w okresie obowiązywania tego zakazu nie można zwrócić zatrzymanego prawa jazdy kategorii A i D. W odwołaniu R. M. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie mu prawa jazdy kategorii A i D. Wskazał, że orzeczono wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii B na okres 3 lat. Tymczasem zatrzymano mu dokument prawa jazdy na wszystkie posiadane kategorie. Z tego powodu zdecydował się złożyć wniosek o zwrot prawa jazdy w zakresie kategorii A i D. R. M. wyjaśnił, że organ administracji nie może rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd karny. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu) – utrzymało decyzję Starosty w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło istotne dla sprawy regulacje z art. 12 u.k.p. Wskazało, że przepis ten znowelizowano 25 października 2014 r. precyzując, że odnosi się on nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii. Według uzasadnienia projektu nowelizacji zmiany mają na celu ujednolicenie stosowania u.k.p. w zakresie wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami. Kolegium wskazało także, że u.k.p. nie modyfikuje orzeczonego sądownie środka karnego i nie wkracza w kompetencje sądu karnego. Przepisy tej ustawy należy odczytywać w kontekście celów jakimi są zapewnienie bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego i ochrona wartości nadrzędnych, jakimi są ludzkie życie i zdrowie. W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz treść wyroku karnego wydanego wobec R. M.. Organ zaznaczył, że nie budzi wątpliwości, iż orzeczono wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B. Aktualizuje to obowiązek zastosowania przez organy art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Zdaniem Kolegium stosowanie powyższego przepisu nie oznacza ingerowania w prawomocny wyrok karny. To właśnie ten wyrok bowiem jest przesłanką zastosowania analizowanej regulacji. Z kolei działanie organów administracji, związanych przepisami prawa (art. 6 K.p.a.), odnosi się do sfery prawa administracyjnego dotyczącej uprawnień do prowadzenia pojazdów. W skardze R. M. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i nakazanie Staroście wydania mu dokumentu prawa jazdy kategorii A i B. Jako zarzut przedstawił naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach skargi skarżący zaznaczył, że w sprawie organy nie respektują wyroku sądu. Ponownie podkreślił, że jego stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak choćby wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r., II SA/Bd 1490/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16 oraz orzeczeniu Sądu Najwyższego I KZP 29/13. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu do dalszych rozważań Sąd wskazuje, że zagadnienie prawne wynikłe w sprawie objętej skargą R. M. jest dalece kontrowersyjne. Wiąże się ono z regulacją prawną, która jest niespójna w kontekście systemu prawa jako całości. Sąd przyznaje, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami w istotnym dla niniejszej sprawy zakresie pozostają w relacji niezgodności prakseologicznej z przepisami K.k. Niezgodność ta wyraża się w tym, że kompetencja sądu karnego do ograniczenia w wyroku karnym zakazu prowadzenia pojazdów do określonego ich rodzaju (art. 42 § 1 K.k.) niweczona jest przez przepisy ze sfery prawa administracyjnego, które niejako z góry zakazują wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy niemalże wszystkich kategorii (A do D), jeżeli sądownie zakazano prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii B (art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p.). Opisane mankamenty regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 u.k.p. powodują, że zachodzi konieczność jej wnikliwszej analizy i w tym wyważenia wartości Konstytucyjnych, którym służy, a także tych, które ewentualnie może naruszać. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W świetle art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Warto w tym miejscu wskazać, że art. 12 ust. 2 u.k.p. był przedmiotem nowelizacji z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970). W jej efekcie doprecyzowano, że określone w tym przepisie ograniczenie dotyczy nie tylko wydania, ale także "zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, a nadto także "przywrócenia uprawnienia" do kierowania pojazdami. W wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 603/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodatkowo, porównując brzmienie art. 12 ust. 2 z okresu sprzed i po nowelizacji, że: "Art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (...) nadał nowe brzmienie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami (...). W porównaniu do poprzedniej treści dodane zostały słowa: «lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie». Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1957) wynika, że proponowane zmiany mają na celu ujednolicenie stosowania przepisów ustawy o kierujących pojazdami w zakresie wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami. Pozwala to przyjąć, iż we wskazanym zakresie nowelizacja miała na celu doprecyzowanie przepisów rodzących trudności interpretacyjne w praktyce i w orzecznictwie sądowym, w tym poprzez nadanie art. 12 ust. 2 nowego brzmienia, eliminującego wątpliwości w kwestii, czy przepis ten obejmuje swym zakresem tylko osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy, czy także osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy oraz o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy określonej kategorii – czyli osoby, które stosowne uprawnienia wcześniej już posiadały". Zdaniem obecnie orzekającego Sądu Starosta prawidłowo odmówił R. M. zwrotu dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii A i D. Nie doszło w szczególności do wydania rozstrzygnięcia wbrew treści art. 42 K.k. Organy nie rozszerzyły bowiem orzeczonej wyrokiem kary (środka karnego) za występek, bowiem nie leży to w ich właściwości, a jedynie, na podstawie norm prawa administracyjnego, zastosowały konstrukcję przewidzianą w u.k.p., jako skutek orzeczenia przez sąd karny odpowiedniego zakazu. Organy też nie naruszyły art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego (stanowiącego, iż "Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu"). Obecnym przedmiotem postępowania nie jest bowiem decyzja dotycząca uprawnień, lecz decyzja w przedmiocie odmowy zwrotu dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii nieobjętych orzeczonym w wyroku zakazem. Ustawodawca ma prawo wiązać ze skazaniem karnym określone skutki i przepisy tego rodzaju mają zastosowanie nawet, jeśli nie orzeczono w wyroku sądowym określonego zakazu. Przyjmuje się – a rozwiązanie takie nie jest generalnie kwestionowane – że osoba skazana prawomocnym wyrokiem za określone przestępstwa nie może na przykład wykonywać określonego zawodu, prowadzić określonej działalności gospodarczej (np. taksówkarze w razie skazania za czyny przeciwko życiu, zdrowiu, wolności seksualnej, czy obyczajności), zasiadać w organach spółek, ewentualnie też prowadzić pojazdów mechanicznych. Nie jest to skutek wynikający bezpośrednio z orzeczenia sądowego, ale z ustawy, jako konsekwencja prawomocnego skazania. Nie ma tu mowy o rozszerzaniu zakresu orzeczonego przez sąd powszechny środka karnego, bądź o podważaniu jego orzeczenia. Nie dochodzi też do podwójnego karania, skoro odmowa zwrotu dokumentu prawa jazdy określonej kategorii ma charakter administracyjny (by prewencyjnie chronić innych uczestników ruchu), a zakaz z art. 42 K.k. ma charakter karny (sankcyjny). Są to zatem uregulowania wynikające z różnych reżimów odpowiedzialności za popełniony czyn. W ocenie Sądu wartością, która legła u podstaw wprowadzenia ograniczeń zawartych w art. 12 ust. 2 u.k.p. jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a przez to ochrona życia i zdrowia innych osób, uczestników ruchu drogowego. Osoby łamiące umyślnie przepisy i popełniające przestępstwa (art. 178a §1 K.k. ma charakter umyślny) powinny liczyć się z konsekwencjami swych czynów, nie tylko karnymi, ale również administracyjnymi. Odnosząc się do skargi Sąd w niniejszym składzie przyznaje, że rozważane zagadnienie oceniane było niekiedy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sposób odmienny aniżeli przedstawiono powyżej. Pogląd podważający skuteczność przepisu ograniczającego prawo kierowcy do zwrotu dokumentu prawa jazdy – w zakresie posiadanych przez niego kategorii ponad te, o których orzekł sąd karny w ramach środku karnego – w sposób najszerszy został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl). U podstaw stanowiska wyrażonego w tym wyroku legło przeświadczenie o niezgodności art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p., w zakresie w jakim przepisy te uniemożliwiają zwrócenie kierującemu pojazdami prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec kierującego przez sąd powszechny, z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Obecnie orzekający Sąd nie podziela wyrażonego w wyroku II SA/Po 1034/16 poglądu, że ze względu na wartości konstytucyjne zachodzą podstawy, aby odmówić skuteczności art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Nawiązując do wstępu rozważań prawnych niniejszego uzasadnienia Sąd podkreśla jednak jeszcze raz, że dostrzega i przyznaje, iż regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. ma wadę wyrażającą się w niespójności tego przepisu z regulacjami prawa karnego. To właśnie owa niespójność jest źródłem sporu, co do tego, czy przepis ten należy stosować bez wyjątków, czy z uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku sądu karnego. We wskazanym w skardze wyroku II SA/Po 1034/16 opowiedziano się za drugą z tych możliwości i przedstawiono obszerną argumentację zawierającą ocenę art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. uwzględniającą perspektywę konstytucyjną. Obecnie orzekający Sąd, szanując stanowisko przywołanego wyżej wyroku wobec rozważanej spornej regulacji prawnej, opowiedział się jednak za dopuszczalnością jej stosowania wprost. Wynika to z przyjęcia za podstawę kontroli stosowania art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. innych założeń wyjściowych. Zdaniem obecnie orzekającego Sądu przepis ten nie narusza zakazu podwójnego karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Wyraża on ograniczenie praw kierowcy, które aktualizują się w sferze prawa administracyjnego i są konsekwencją orzeczenia przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdów. Konstrukcja taka nie narusza art. 2 Konstytucji, w tym także zasady proporcjonalności. Sąd oczywiście dostrzega, że pozbawienie kierowcy możliwości wydania dokumentu prawa jazdy w zakresie wskazanym w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., a więc szerszym aniżeli orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów, rodzi pytanie o sens regulacji pozwalającej sądowi powszechnemu ograniczać zakres tego zakazu, skoro kierowca i tak nie może otrzymać zatrzymanego mu dokumentu prawa jazdy w odniesieniu do innych posiadanych kategorii uprawnień. Trudno zaprzeczyć więc, że pomiędzy art. 42 § 1 Kodeksu karnego a art. 12 ust. 2 pkt 2 (i także 3) u.k.p. zachodzi niezgodność prakseologiczna, jako że ten drugi częściowo niweczy skutki (sens) pierwszego. Owa horyzontalna niezgodność pomiędzy ustawami jest zjawiskiem niepożądanym w systemie prawa i rolą ustawodawcy jest ewentualne rozważenie jej usunięcia. Zdaniem Sądu jej istnienie nie musi jednak zawsze prowadzić do wniosku o niezgodności ustawy z Konstytucją RP. W analizowanym przypadku ustawodawca dokonując korekty art. 12 ust. 2 in fine u.k.p. (ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r.) wyraził w sposób jednoznaczny zamiar ograniczenia, w sferze administracyjnej, możliwości wydawania dokumentu prawa jazdy osobom, które prowadząc pojazd zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji (por. art. 42 § 1 Kodeksu karnego). W ocenie Sądu wprowadzenie takiego ograniczenia nie było a priori niedopuszczalne, tym bardziej, że służy ochronie nadrzędnych wartości, takich jak życie i zdrowie ludzi uczestniczących w ruchu drogowym. Ustawodawca co prawda zbagatelizował opisany wyżej problem horyzontalnej relacji pomiędzy art. 42 § 1 Kodeksu karnego a art. 12 ust. 2 pkt 2 (i także 3) u.k.p., jednakże to ostatnie nie daje podstaw do odstąpienia od stosowania jednoznacznego przepisu u.k.p. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2017 r., I OSK 3181/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na wywiedzenie tezy, że w istocie z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii, a pośrednio – poprzez obowiązującą organy administracji publicznej treść art. 12 ust. 2 u.k.p. – również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii wskazanych w tym przepisie. Uzupełniająco Sąd wskazuje, że przedstawione w niniejszym uzasadnieniu stanowisko, co do oceny art. 12 ust. 2 pkt 2 (i także 3) u.k.p. w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 26 czerwca 2014 r., jest do chwili obecnej konsekwentnie prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 603/14, z dnia 23 lipca 2017 r., I OSK 2109/16, z dnia 7 kwietnia 2017 r., I OSK 2412/16 oraz wskazany wyżej wyrok I OSK 3181/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza prawa. Orzekł więc o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).