II SA/Po 879/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2026 r. w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2025 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 sierpnia 2025 r., nr [...], 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz P. K. kwotę 400,00 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2505; dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. K., postanowieniem z dnia 16 października 2025 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 sierpnia 2025 r., nr [...], o nałożeniu na P. K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł w związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki wiaty położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w m. S. , gm. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 27 czerwca 2024 r. wydał decyzję nr [...] nakazującą P. K. rozbiórkę obiektu budowlanego – wiaty o wymiarach 11,50 m x 8,00 m wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wobec braku wniesienia odwołania, decyzja ta stała się ostateczna w dniu 12 lipca 2024 r. Podczas kontroli dokonanej w dniu 8 listopada 2024 r. organ I instancji ustalił, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany, wobec czego w dniu 6 grudnia 2024 r. działając na podstawie art. 15 u.p.e.a. wystosował do inwestora pisemne upomnienie nr [...], w którym wezwał go do wykonania rozbiórki spornego obiektu i pouczył, że w przypadku jej niewykonania zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie zostało doręczone w dniu 23 grudnia 2024 r., a następnie w dniu 27 lutego 2025 r. w oparciu o art. 26 u.p.e.a. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...]. Po ustaleniu podczas kontroli w dniu 28 marca 2025 r., że sporny obiekt budowlany nadal nie został rozebrany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 16 kwietnia 2025 r. wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które w wyniku rozpatrzenia zażalenia P. K. zostało uchylone w całości postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2025 r., nr [...], z uwagi na brak wskazania daty podpisania tytułu wykonawczego w rubryce nr [...]. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] najpierw postanowieniem z dnia 24 czerwca 2025 r. umorzył postępowanie egzekucyjne, a następnie w dniu 5 sierpnia 2025 r. po ustaleniu podczas wizji lokalnej, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany, wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został skutecznie doręczony zobowiązanemu P. K. w dniu 8 sierpnia 2025 r. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2025 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 119 i art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., nałożył na zobowiązanego P. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000,00 zł i wezwał do jej wpłacenia na podane konto w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, wezwał P. K. do wykonania obowiązku nakazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 czerwca 2024 r., nr [...], tj. rozbiórki wiaty, o wymiarach 11,50 m x 8,00 m, położonej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w m. S. , gm. [...], a także zobowiązał go do uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł. W zażaleniu z dnia 6 września 2025 r. do Inspektor Nadzoru Budowlanego P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 119 w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. oraz art. 121 § 5 u.p.e.a. W uzasadnieniu P. K. podkreślił, że nałożenie na niego grzywny było bezpodstawne. Na dzień wydania postanowienia istniały obiektywne przeszkody, które uniemożliwiały wykonanie obowiązku określonego w decyzji, w szczególności trudności techniczne oraz brak wykonawców gotowych do przeprowadzenia rozbiórki w terminie. Zobowiązany wskazał, że dołożył należytej staranności w celu rozpoczęcia działań, jednak termin na wykonanie obowiązku wskazany przez organ był zbyt krótki. Ponadto zobowiązany podkreślił, że wysokość grzywny jest rażąco wygórowana i nieproporcjonalna do charakteru obowiązku oraz do jego możliwości finansowych. Celem grzywny w postępowaniu egzekucyjnym jest przymuszenie, nie zaś karanie, a w tym przypadku kara ma charakter represyjny. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 16 października 2025 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną obligowało do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z art. 26 § 1 u.p.e.a. wynika przy tym, że postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Elementy obligatoryjne jakie powinien zawierać tytuł wykonawczy określa art. 27 § 1 u.p.e.a. Analizując tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że posiada on wszystkie elementy wskazane przez ustawodawcę jako elementy konieczne. Stwierdzić zatem należało, że egzekucja w przedmiotowej sprawie została wszczęta w sposób prawidłowy. Dalej, prawidłowość wszczęcia egzekucji administracyjnej oznacza, że organ I instancji mógł zastosować środek egzekucyjny mający wywrzeć nacisk na zobowiązanego, aby wykonał on nałożony na niego obowiązek. Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4, który wskazuje, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego. Grzywna, nie będąc karą, musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Biorąc to pod uwagę organ odwoławczy doszedł do przekonania, że grzywna w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł została nałożona w sposób prawidłowy, bowiem odpowiada ona przepisom prawa oraz stanowi kwotę na tyle wysoką, że może wpłynąć na wykonanie nałożonego obowiązku. Odnosząc się do treści wniesionego zażalenia organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy brak jest informacji potwierdzającej przystąpienie do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Od momentu wydania nakazu rozbiórki do dnia nałożenia grzywny w celu przymuszenia minął przy tym ponad rok. Należało uznać, że jest to okres wystarczający na wykonanie nałożonego nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto zgodnie z art. 126 zd. 1 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. W skardze z dnia 17 listopada 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 119 w zw. z art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a. oraz art. 121 § 5 u.p.e.a. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że wysokość nałożonej grzywny jest nieadekwatna do popełnionego przewinienia. Organ I instancji nakładając grzywnę w najwyższej przewidzianej ustawowo wysokości ograniczył się jedynie do wskazania dopuszczalnego limitu wynikającego z przepisów, nie odnosząc się w żadnym zakresie do rzeczywistych zdolności płatniczych skarżącego ani do jego sytuacji życiowej. Nałożenie kwoty maksymalnej, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego konieczne było zastosowanie środka o najwyższym stopniu dolegliwości, stanowi naruszenie zasady proporcjonalności oraz art. 124 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., nakazujących organowi szczegółowe wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ pominął kluczową okoliczność, że wykonanie obowiązku pozostaje w praktyce niemożliwe z uwagi na trwające postępowanie rozgraniczeniowe, co było organowi wielokrotnie zgłaszane. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bądź postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie organu egzekucyjnego nakładające na skarżącego grzywnę w kwocie 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 5 sierpnia 2025 r. Skarga okazała się przy tym zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niewątpliwie w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r., nr [...], nakazał P. K. rozbiórkę obiektu budowlanego – wiaty o wymiarach 11,50 m x 8,00 m, położonej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w m. S. , gm. [...]. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie, wobec czego jest ona decyzją ostateczną. Z akt sprawy wynika także, i nie jest to kwestionowane przez stronę skarżącą, że powyższy obowiązek nie został wykonany. Tym samym w rozpoznawanym przypadku organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania środków przewidzianych w u.p.e.a. Skarżący został przy tym w pierwszej kolejności wezwany do dobrowolnego wykonania wskazanego obowiązku w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. (upomnienie z dnia 6 grudnia 2024 r., k. 36 akt adm. organu I instancji). Należało uznać, że upomnienie to jest wystarczające pomimo późniejszego umorzenia postępowania egzekucyjnego i wystawienia nowego tytułu wykonawczego, albowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że celem upomnienia jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. Jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, niezmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, także w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym obszarze. Zasadą jest zatem, że upomnienie tylko jednokrotnie przypomina zobowiązanemu o powinności wykonania danego obowiązku - pod rygorem przymusowego prawnego wyegzekwowania - niezależnie od tego ile razy w danej sprawie wystawiane będą tytuły wykonawcze i wszczynane postępowanie egzekucyjne, z tym jednak zastrzeżeniem, że zasada ta znajduje zastosowanie do sytuacji, gdy dotyczy niezmienionych podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku, a także tak samo określonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 566/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Następnie, wobec dalszego niewykonywania obowiązku, w dniu 5 sierpnia 2025 r. organ egzekucyjny w oparciu o art. 26 u.p.e.a. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Sąd w składzie orzekającym podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego, że zawiera on wszystkie elementy obligatoryjne określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Pozytywnie należało także ocenić prawidłowość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Według art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1); grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3318/14). Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze, powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W ocenie Sądu, skoro obowiązek objęty postępowaniem egzekucyjnym sprowadza się do wykonania stosunkowo mało zaawansowanych technicznie robót budowalnych, polegających na rozbiórce wiaty, niecelowe byłoby w rozumieniu art. 119 § 2 u.p.e.a. zastosowanie wykonania zastępczego. Ponadto doprowadzenie do wyegzekwowania obowiązku poprzez wykonanie zastępcze oznaczałoby konieczność poniesienia przez zobowiązanego kosztów działań wyspecjalizowanego przedsiębiorcy, na którego wybór nie miałaby on wpływu, gdyż dokonałby go organ egzekucyjny (art. 130 u.p.e.a.). Ponadto uiszczenie grzywny w celu przymuszenia nie jest nieodzowne, albowiem wykonanie obowiązku powoduje umorzenie grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a.) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126 u.p.e.a.). Z kolei w wykonanie zastępcze może wiązać się z koniecznością wpłacenia zaliczek na koszty jego wykonania (art. 129 u.p.e.a.), a organ egzekucyjny zobowiązany jest uwzględnić wniosek o zaniechanie dalszego prowadzenia wykonania zastępczego tylko wówczas, gdy uzna to oświadczenie za niebudzące wątpliwości. Organ może też uzależnić wyrażenie zgody na wniosek zobowiązanego od złożenia przez niego zabezpieczenia wykonania egzekwowanego obowiązku w formie, jaką uzna za wskazaną (art. 132 § 2 u.p.e.a.). Mając to wszystko na uwadze, należało w pełni zgodzić się z dokonanym przez organy wyborem zastosowanego środka egzekucyjnego. Tym niemniej, organ odwoławczy pomimo przytoczenia w treści zaskarżonego postanowienia art. 122 § 2 u.p.e.a. nie zauważył, że samo postanowienie organu I instancji nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (tak jak w niniejszej sprawie), grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4). Grzywna ta nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2). Jak przy tym wynika z art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Analiza wydanego w sprawie postanowienia o nałożeniu grzywny z dnia 28 sierpnia 2025 r. wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Zauważenia wymaga, że organ I instancji wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (pkt 1 rozstrzygnięcia) i w treści uzasadnienia pouczył, że w przypadku niewpłacenia grzywny w podanym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (akapit 13 uzasadnienia), wobec czego spełniony został wymóg wynikający z art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Jednakże, choć organ I instancji wezwał także zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki nakazanego w decyzji z dnia 27 czerwca 2024 r. (pkt 2 rozstrzygnięcia), to ani w rozstrzygnięciu ani nawet w treści uzasadnienia nie wskazał terminu wykonania tego obowiązku ani nie pouczył, że w razie niewykonania rozbiórki w tym terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Tymczasem zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie, jednolicie wskazuje się, że wskazanie terminu do wykonania określonego w decyzji obowiązku jest ważnym elementem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, a brak jego określenia jest wadą mającą wpływ na wynik sprawy. Nieokreślenie w postanowieniu terminu wykonania obowiązku nie może być uznane za nieistotne, jako że niweczy cel stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwia nałożenie dalszych grzywien w razie uchylania się od wykonania obowiązku lub też orzeczenie wykonania zastępczego (w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy) (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 86/11 oraz W. Sawczyn [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 2, 2024, art. 122; dostęp el. Legalis). Nie można przy tym domniemywać, że chodzi o wykonanie obowiązku niezwłocznie, albowiem termin ten musi być określony jednoznacznie, w sposób uniemożliwiający dowolną interpretację. W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że błędem jest wskazywanie w postanowieniu terminu wykonania obowiązku w sposób niedookreślony poprzez wskazanie "niezwłocznie", czy tez w "w terminie niezwłocznym". Wprawdzie takie określenie terminu znaczy tyle co "bez zbędnej zwłoki", "w jak najkrótszym czasie", to nie wskazuje konkretnej daty wykonania określonego obowiązku. Niewątpliwie jest zatem określeniem nieostrym, budzącym uzasadnione wątpliwości i powodującym rozbieżności interpretacyjne. Nieprecyzyjne określenie terminu wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym uznać należy za niedopuszczalne, gdyż w istocie niweczy cel stosowania grzywny jako środka egzekucyjnego. W konsekwencji w każdej sytuacji nakłada to na organ egzekucyjny konieczność badania zachowania zobowiązanego do wykonania obowiązku, czy pozostaje on już w zwłoce czy też może nie. Intencją organu, który decyduje się na nałożenie grzywny jako środka egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do dobrowolnego wykonania obowiązku, a takie podporządkowanie ze strony zobowiązanego będzie możliwe wyłącznie w jasno określonych ramach działania. Nie może dojść do sytuacji, w której zobowiązany domniemywa kiedy w istocie ma wywiązać się z danego zachowania i czy wykładnia określenia "niezwłocznie" będzie tożsama z tą dokonaną przez organ. Zobowiązany winien konkretnie wiedzieć po upływie jakiego terminu winien liczyć się z podjęciem przez organ egzekucyjny dalszych kroków prawnych (dalsze grzywny, wykonanie zastępcze) (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1721/11). Wezwanie niewątpliwie powinno być także obwarowane sankcją, która stanowi niezbędny element postanowienia. Wezwanie należy połączyć z pouczeniem o zagrożeniu wykonania zastępczego (w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego). Pominięcie tego elementu postanowienia, wymaganego przez ustawodawcę, nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa, gdyż skutkuje niemożnością kontynuacji postępowania egzekucyjnego w razie niewykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 614/13). Z powyższych względów wydane w sprawie rozstrzygnięcia należało uchylić. Na marginesie, co nie miało wpływu na ocenę zaskarżonych postanowień, Sąd wskazuje, że organ I instancji błędnie sformułował pouczenie o przysługujących skarżącemu środkach zaskarżenia. Zauważenia wymaga, że organ I instancji pouczył, że "zgodnie z art. 122 § 3 powołanej na wstępie ustawy, na niniejsze postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia do Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], za pośrednictwem tutejszego organy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia". Tymczasem zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 ) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są środkiem zaskarżenia, który umożliwia zobowiązanemu kwestionowanie dopuszczalności oraz zasadności wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Z kolei przedmiotem zażalenia jest postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Zobowiązany za pomocą tego środka zaskarżenia może zweryfikować prawidłowość stosowanego środka egzekucyjnego. W konsekwencji może domagać się uchylenia lub zmiany zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., w punkcie I wyroku uchylił zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2025 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 sierpnia 2025 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku wydając postanowienie odpowiadające wymogom stawianym przez przepisy prawa. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 400 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.