II SA/Po 880/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] 2011r. nr [...], znak[...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] 2011r. nr [...], znak [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. Komendant Miejski Policji w K., na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego w związku z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005r. Nr 266, poz. 2246 ) umorzył postępowanie w sprawie wniosku H. B. z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz wypłaty zaległych należności z odsetkami z powodu bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w tej sprawie oraz brakiem przesłanek do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż decyzją nr [...] z dnia [...] 1998 r. Komendant Rejonowy Policji w K. przyznał H. B. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, na podstawie której wypłacano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego włącznie do 2005 r. Z dniem 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które nie przewiduje możliwości przyznawania emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu jak i wypłacania emerytom policyjnym wcześniej przyznanego równoważnika. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] 2006 r. Komendant Miejski Policji w K. stwierdził wygaśnięcie w całości z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji nr [...] z dnia [...] 1998 roku Komendanta Rejonowego Policji w K.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] 2006 roku. Decyzja o wygaśnięciu decyzji nr [...] z dnia [...] 1998 r. stała się ostateczna i nie została zaskarżona przez stronę do sądu administracyjnego. Dalej organ wyjaśnił, iż w dniu 21 kwietnia 2011 r. do Komendy Miejskiej Policji w K. wpłynęło pismo H. B. dotyczące żądania wypłaty zaległych należności z odsetkami z tytułu uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, iż prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu przez policjantów określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z. 2007 r. Nr 43. poz. 277, z późn. zm.), stanowiący, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przepis ten wyraźnie wskazuje zarówno podmiot uprawniony do uzyskania świadczenia, jak i cel świadczenia, ograniczając krąg uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wyłącznie do funkcjonariuszy Policji w służbie czynnej. Dalej organ wskazał, iż uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie da się także wyczytać z treści przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 wskazał, iż ustawa ta przewiduje uprawnienie emeryta policyjnego (rencisty policyjnego) jedynie do lokalu (art. 29 ust. 1) i uprawnienie do pomocy na uzyskanie lokalu (art. 30). Komendant Miejski Policji w K. zwrócił ponadto uwagę, iż § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przewidywał, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przysługiwało także emerytom i rencistom policyjnym. Jednakże przepis ten przewidując stosowanie przepisów tego rozporządzenia także do emeryta i rencisty policyjnego wykraczał poza ramy delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Organ zaznaczył, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246 ) dokonano nowelizacji wyżej cytowanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. uchylając § 8 oraz § 9 ust. 2 i tym samym spowodowało to brak podstaw do przyznania H. B. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez jednostki Policji od dnia 1 stycznia 2006 r., czyli z dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji. W obecnie obowiązującym stanie prawnym emerytom i rencistom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, gdyż uprawnienie to nie wynika z przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Wobec powyższego organ uznał, że postępowanie w kwestii uprawnień H. B. do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wypłaty stało się bezprzedmiotowe, jak również brak jest przesłanek do wznowienia postępowania. Odwołanie od tej decyzji wniósł H. B. podnosząc, iż organ nie odniósł się do sytuacji osób, które nabyły prawo do przedmiotowego świadczenia przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. Odwołujący powołując się na orzeczenia sadów administracyjnych, artykuły prasowe, pismo prokuratora Prokuratury Krajowej oraz stanowiska Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego podniósł, iż problem ten został rozstrzygnięty na korzyść emerytów i rencistów policyjnych. Decyzją z dnia [...] 2011 r., Nr [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, iż w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu konstytuującego uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu dla emerytów (rencistów) policyjnych. Ponadto strona nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydaną w oparciu o uprzednio obowiązujący § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. i w takim wypadku wniosek strony należało potraktować jako nowy. Ponieważ H. B. zalicza się do kręgu osób wymienionych w § 8 ww. rozporządzenia to organ zobligowany był do umorzenia postępowania z uwagi na brak przepisu konstytuującego uprawnienie do równoważnika wobec tych osób i niewłaściwym byłoby wydanie decyzji co do istoty. H. B. zaskarżył decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc, iż analiza orzeczeń sądowych, artykułów prasowych oraz "orzeczenia" Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego prowadzi do wniosku, iż przysługuje mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przywrócenie nabytego prawa do korzystania z równoważnika pieniężnego oraz wypłacenia zaległych kwot z należnymi odsetkami. Odpowiadając na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją decyzja Komendanta Miejskiego Policji w K. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W świetle art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przesłanką wszelkich rozstrzygnięć organów administracji winny być kompletne ustalenia faktyczne. Niewątpliwie istotną przesłanką faktyczną wydania rozstrzygnięcia jest prawidłowe ustalenie przedmiotu żądania strony. Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi zaś naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeżeli bowiem charakter pisma budzić może wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Jednocześnie podkreślić należy, iż w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Nie można przy tym jednakże przyjąć, że jeżeli podanie jest zredagowane niezręcznie, bądź mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że prowadzi do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie, co jak zostanie wykazane poniżej zaistniało w niniejszej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 787/10 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu powyższym wymogom organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie sprostały, a poczynione przez nie ustalenia co do treści żądania strony uznać należy za dowolne. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż w piśmie z dnia 18 kwietnia 2011 r oraz odwołaniu z dnia 28 czerwca 2011 r. H. B. konsekwentnie żąda wypłat zaległych należności z odsetkami tytułem równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Analiza treści pisma strony z dnia 18 kwietnia 2011 r. prowadzi do wniosku, że pismo to stanowi żądanie wypłaty świadczenia, które w opinii strony nadal jej przysługuje i jest bezpodstawnie niewypłacane. Z treści pisma wynika, iż skarżący nie zgadza się z ostateczną decyzją, którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...]1998r., którą Komendant Rejonowy Policji w K. przyznał H.. B. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego Z kolei w odwołaniu H. B. wskazał na nieskonkretyzowane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (bez wskazania daty i sygnatury sprawy) w którym, sąd ten stwierdził, iż decyzje wydane przed wydaniem rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wiążą nadal mimo ustania lub zmiany przepisów uzasadniających ich wykonanie. Powyższe nasuwa uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywistą intencją strony nie jest wzruszenie w trybie nadzwyczajnym prawomocnej decyzji z dnia [...] 2006 r., którą Wielkopolski Komendanta Wojewódzki Policji w P., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. stwierdzającą wygaśniecie decyzji nr [...]z dnia 21 maja 1998 r., Komendanta Rejonowego Policji w K. o przyznaniu H. B. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zauważyć należy, iż żaden przepis ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie wyklucza stosowania w stosunku do ostatecznych decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, trybów nadzwyczajnych, w tym w szczególności trybu stwierdzenia nieważności wydanych decyzji ostatecznych. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych, na które bardzo ogólnie powołuje się skarżący, istnieje pogląd, że w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, nie połączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji przyznających te uprawnienia, nie mogło być przyczyną wygaśnięcia decyzji. Taka zmiana stanu prawnego nie mogła być przyczyną wygaśnięcia decyzji. Tym samym decyzje stwierdzające wygaśnięcie decyzji wydanych na podstawie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. były wydawane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 107/11 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że organy przed rozpatrzeniem wniosku zwartego w piśmie H. B. z dnia 18 kwietnia 2011 r. winny w pierwszej kolejności ustalić jaka jest rzeczywista intencja wnioskodawcy, jak konkretnie brzmi jego żądanie w szczególność ustalić czy wniosek ten nie stanowi żądania wszczęcia postępowania w którymś z trybów nadzwyczajnych. Dokonując takich ustaleń organy powinny, zgodnie z wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą udzielania informacji, poinformować stronę o prawnych skutkach skonkretyzowania jego żądania. Ustalenie czy żądanie zawarte w piśmie z dnia 18 kwietnia 2011 r. nie stanowi wniosku w wszczęcie któregoś z trybów nadzwyczajnych jest istotne również z uwagi na konieczność ustalenie właściwości organu do jego rozpatrzenia w oparciu o przepisy rozdziału 12 i 13 k.p.a. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych organ administracji nie jest bowiem związany nie tylko podaną podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego, także udzielając mu przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1994 r., III SA 1111/93, z dnia 17 września 1992 r., IV SA 949/92, z dnia 2 marca 1987 r., sygn. III SA 92/87, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. III SA 1503/03 i w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r., sygn. II SA/Po 232/09). Zauważyć w tym miejscu należy, iż o istniejących wątpliwościach co do faktycznej treści żądania strony świadczy także sposób sformułowania przez organ I instancji sentencji decyzji, gdzie wskazano że organ umorzył postępowanie w sprawie wniosku H. B. z dnia 18 kwietnia 2011 r. z powodu bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania oraz ustalono, iż braki jest przesłanek do wznowienia postępowania. Taki sposób sformułowania sentencji orzeczenia został przy tym zaaprobowany przez organ odwoławczy, który w ten sposób inkorporował do treści swego rozstrzygnięcia uchybienia organu I instancji. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję umarzającą postępowanie. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a. Również sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. zdaje się przesądzać, że choć obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, to jednocześnie przepis ten nie determinuje treści konkretnego rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, że uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub w części.