II SA/Po 9/17

Dnia 2 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2017 roku sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] listopada 2016 roku Nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2016 roku Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 93 i art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przy ul. [...] w P., jako niesprzeczny z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że A. B. oraz K. P. wystąpili w dniu [...] września 2016 r. o zaopiniowanie proponowanego podziału działki nr [...], polegającego na wydzieleniu dwóch nowych działek gruntu, na obszarze, dla którego nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Omawiana nieruchomość stanowi własność objętą ustawową wspólnością majątkową małeńską wnioskodawców. Powierzchnia działki wynosi 0,0277 ha, a grunt ten oznaczono jako zurbanizowane tereny niezabudowane. Jednocześnie omawiana nieruchomość nie stanowi w świetle art. 92 ust. 2 u.g.n. nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne. Następnie organ I instancji zauważył, że przedmiotem podziału jest działka, na której usytuowana jest część budynku mieszkalnego jednorodzinnego o numerze ewidencyjnym [...]. W wyniku projektowanego podziału dojdzie do wydzielenia działki gruntu przeznaczonej pod zabudowę – działki A oraz działki zabudowanej częścią wspomnianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego – działki B. Wnioskodawcy wskazali przy tym na dwa otwory okienne do likwidacji w ścianie budynku, która w wyniku podziału usytuowana będzie przy granicy, między działką A i działką B. Zamurowanie otworów okiennych jest zatem konieczne w świetle § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.)., by ściana budynku przyległa do granicy z sąsiednią działką budowlaną była ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Tym samym, wobec braku sprzeczności proponowanego podziału z przepisami odrębnymi, postanowiono jak w sentencji. W piśmie z dnia [...] października 2016 r. T. K., właściciel działki sąsiedniej zabudowanej opisywanym wyżej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie kwestionuje samej zasadności podziału nieruchomości, lecz tylko sposób jej realizacji. Powierzchnia działki nr [...] została bowiem określona nieprecyzyjnie, a nadto niezrozumiały jest nakaz likwidacji dwóch otworów okiennych w należącym do niego budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W zabudowie szeregowej przy ul. [...] w P. wybudowanych jest sześć domów jednorodzinnych. Pięć z nich ma otwory okienne bądź naświetla od strony działki sąsiedniej na wysokości 1,90 m. Rozwiązanie to jest więc zgodne z wymaganiami dla tego typu zabudowy. Skarżący zaznaczył również, że należący do niego budynek mieszkalny przy ul. [...] został odebrany i dopuszczony do użytkowania w dniu [...] marca 1997 r., a zatem nie może uwzględniać wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 2 i 4 oraz art. 94 ust. 1 u.g.n. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że dla rozważanego terenu nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zatem z art. 94 u.g.n. podział nieruchomości może nastąpić w takim przypadku, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jak wynika bowiem z tego przepisu, w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednia działką budowlaną ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Jedna z wydzielonych działek będzie działką niezabudowaną, przeznaczoną pod zabudową, wobec czego koniecznym jest ustalenie warunku o zamurowania istniejących otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej na granicy działek. Organ II instancji zauważył również, że wymienione postanowienie z dnia [...] października 2016 r. jest wyłącznie opinią, a zatem bez znaczenia pozostaje ewentualnie nieprecyzyjne określenie powierzchni działek. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. T. K. zaskarżył powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zażaleniu z dnia [...] października 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 r., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku planu miejscowego stosuje się natomiast art. 94 u.g.n. Jak wynika przy tym z art. 93 ust. 4 u.g.n., zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o jakich mowa w art. 95 u.g.n., opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o jakich mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 94 ust. 1 u.g.n., że w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli (1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo (2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawowe kontrowersje, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy organy administracji publicznej prawidłowo zamieściły w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach wzmiankę o potrzebie usunięcia otworów okiennych w budynku należącym do skarżącego. Skarżący wskazywał w toku postępowania, że takie zastrzeżenie jest dla niego niezrozumiałe i budzi wątpliwości. Organy administracji publicznej wskazywały natomiast na konieczność uwzględnienia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) jako przepisu odrębnego w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Sąd w tej mierze podzielił w istotnym zakresie zarzuty skarżącego. Należy bowiem zauważyć, że celem wydania postanowienia wymienionego w art. 93 ust. 3 u.g.n jest tylko dokonanie wstępnej weryfikacji możliwości wydzielenia nowych działek. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie może zatem wypowiadać się na tym etapie o innych aspektach procedury podziału nieruchomości. Wymieniony organ administracji publicznej powinien ograniczyć się do zbadania formalnej dopuszczalności rozważanego podziału, bez zajmowania stanowiska w kwestii zasadności lub trafności takiego rozstrzygnięcia, jak i formułowania przesłanek co do wydzielenia nowych działek. Podział nieruchomości jest zdarzeniem definitywnym, wobec czego organ administracji publicznej nie może udzielić opinii warunkowej. Jeżeli analiza ustalonego stanu faktycznego wykaże wątpliwości co do możliwości podziału nieruchomości, wójt, burmistrz albo prezydent miasta powinien uzyskać niezbędne wyjaśnienia, a jeżeli nie doprowadzi to do usunięcia kontrowersji, niezbędne jest wydanie opinii negatywnej. W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej wydały pozytywne dla wnioskodawców opinie w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Jednocześnie Prezydent Miasta P. w postanowieniu z dnia [...] października 2016 r., nr [...], wskazał, że "zamurowanie otworów okiennych jest konieczne". Stwierdzenie to zostało następnie powtórzone w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]. Tym samym organy administracji publicznej nie przesądziły definitywnie, czy podział omawianej nieruchomości jest możliwy, skoro z treści powołanych rozstrzygnięć zdaje się wynikać, że wydzielenie nowej działki zależy od zamurowania otworów okiennych. Należy zauważyć, że organy administracji oparły się na deklaracji wnioskodawców podziału nie zauważając, że nie władają oni przedmiotowym budynkiem – w części w jakiej budynek jest zlokalizowany na działce wnioskodawców jest on w samoistnym posiadaniu skarżącego. Ponadto uwagi i wywody organów administracji odnoszące się do konieczności zamurowania okien w przedmiotowym budynku wykraczają poza zakreślony wyżej cel postępowania, o jakim mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. Wada ta ma charakter istotny, gdyż kwestionowane postanowienia organów obu instancji wskazują na nałożenie obowiązku na właściciela budynku zlokalizowanego w przeważającej mierze na działce nr [...] w P.. Takie działanie stanowi także wkroczenie w kompetencje organów nadzoru budowlanego, do których zadań należy ocena zgodności danej inwestycji z przepisami budowlanymi. Zasadne stało się zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Należy zauważyć, że pewne wątpliwości może budzić także pytanie, czy § 12 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. może być uznany za przepis odrębny w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Organy administracji publicznej rozstrzygnęły tę kwestię pozytywnie. Podobne stanowisko jest także prezentowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 124/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.pl; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Po 814/07, tamże). Niemniej należy podkreślić, że w judykaturze wyrażane są także poglądy sprzeciwiające się takiej interpretacji powołanych przepisów (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 630/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1802/09, tamże). Kwestia ta stanowi zatem przedmiot wątpliwości w orzecznictwie i wpływa na niejednolitość wydawanych orzeczeń. Sąd w niniejszym składzie przychyla się stanowiska, w świetle którego § 12 cytowanego rozporządzenia nie powinien być traktowany jako przepis szczególny w świetle art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w okolicznościach niniejszej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że zagadnienie podziału nieruchomości pozostaje w przedmiotowej sprawie w związku z wzniesieniem na działce nr [...] budynku z przekroczeniem granicy. Okoliczności ta stanowi zarazem przesłankę realizacji roszczenia o przeniesienie własności części gruntu na podstawie art. 231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm). Przyjęcie zatem, że § 12 powołanego rozporządzenia stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. niezwykle często przekreślałoby możliwość realizacji powyższego uprawnienia cywilnoprawnego ze względu na brak podstaw do podziału nieruchomości. Taką interpretację wzmacnia ponadto art. 95 pkt 2 i 4 u.g.n., zgodnie z którym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu miejscowego – niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu (1) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze oraz (2) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustawy. Tym samym ustawodawca dopuszcza pewne odstępstwa od ogólnego modelu wydzielania nowych działek. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], oraz poprzedzające postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. art. 94 ust. 3 u.g.n., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny zbadać, czy podział rozważanej nieruchomości jest zgodny z prawem, bez wdawania się w kwestie niezwiązane z przedmiotem tego postępowania. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.