II SA/Po 909/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010r. z udziałem Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi D. B., G. B., H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu z powołaniem na art.156 §3 w zw. z art. 17 pkt.1 kodeksu postępowania administracyjnego omówiło wszczęcia postępowania z wniosku D. B. ,G. B. i H. L. w sprawie nieważności decyzji z dnia 16.07.1968 r .nr [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania z którego wynika ,że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 lipca 1968 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o obszarze 13,16 ha we wsi C. w dniu 15.03.2006 r. złożyli najpierw małżonkowie D. i G. B. , w dniu 7.06.2006 r. H.L . Wszyscy wnioskodawcy jako przyczynę nieważności decyzji wskazują okoliczność ,że w dniu wydania wskazanego aktu objęty nim grunt rolny stanowił własność P.L. , a nie S. K . W ocenie Kolegium wnioski D. B. , G. B. i H. L. nie mogą zostać rozpatrzone ponieważ nie pochodzą od strony. Wskazując na przepis art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego podano ,że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot ,którego interes prawny lub obowiązek prawny wynika z przepisów prawa materialnego administracyjnego .Wnioskodawcy zaś nie wskazali przepisów, z których wywodzą swoją legitymację do udziału w sprawie. Działka nr [...] wchodząca w skład gospodarstwa rolnego P. L. została przejęta z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie dekretu PKWN z dniem 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. .Zatem syn P. L. – H.L. nie nabył praw do działki [...] w drodze dziedziczenia, gdyż działka ta wraz z całym gospodarstwem rolnym jeszcze za życia P. L. przeszła na własność Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy H. L. nie mógł skutecznie zbyć w drodze umowy notarialnej z dnia 22.09.2004 r. działki nr [...] na rzecz D.B. i G. B . Decyzje tę zaskarżyli D. i G. B. oraz H. L. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołujący stoją na stanowisku ,że ich wniosek jest zasadny ponieważ nieprawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. w sprawie [...]w sprawie uzgodnienia księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dokonano na podstawie decyzji administracyjnej ,której unieważnienia się domagają. Zdaniem odwołujących P. L. nigdy nie utracił prawa własności , skoro w stosunku do niego brak jest jakiekolwiek dokumentu ,który mógłby świadczyć o przepadku jego własności na rzecz Skarbu Państwa , a ponadto nigdy nie został wykreślony z KW C. Tom II karta [...]. Wskazali także ,że obywatele polscy narodowości polskiej ,którzy w czasie okupacji podpisali Volkslistę nie tracili automatycznie władania i zarządu swoją nieruchomością lecz przepadek ich nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następował dopiero na skutek orzeczenia Komisji Ziemskiej lub Sądu poprzedzonego odpowiednim postępowaniem. Tymczasem P. L. został zrehabilitowany. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia[...]października 2006 r. na podstawie art. 138 §1 pkt.1 w zw. z art. 127 §3 , art. 157 §2 i3 , w zw. z art. 28 i art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 31 sierpnia 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia 16 lipca 19968 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o obszarze 13.16 ha we wsi C . W uzasadnieniu przedstawiając tok dotychczasowego postępowania oraz wnioski stron podtrzymano stanowisko ,że D. G. B. oraz H. L. nie mają przymiotu strony postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium wnioskodawcy posiadają tylko interes faktyczny. Posiadanie interesu faktycznego nie wystarcza do uznania za stronę postępowania ponieważ na podstawie art. 28 kpa przymiot strony posiadają osoby legitymujące się interesem prawnym lub obowiązkiem. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazano ,że z treści art. 28 kpa wynika bezopornie iż pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego ,który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Dalej zacytowano kolejne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo , co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. - postanowienie NSA z dnia 19.01.1996 r. Sygn akt SA/Ł1843/95 i wyrok NSA z 15.04.1993 Sygn I SA171/92 .Ponieważ wszyscy wnioskodawcy jako przyczynę nieważności aktu nadania ziemi powołują się na fakt ,że w dniu nadania objęty nim grunt rolny stanowił własność P. L. organ wyjaśnił ,że wszystkie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej ,o których mowa w art.2 ust.1 lit b do e dekretu z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej / Dz. U. nr 3 poz.13 z 1945 r. / przechodziły na rzecz Skarbu Państwa niezwłocznie ( ex lege ) , bez żadnego wynagrodzenia w całości ,z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 dekretu. W ocenie organu z dniem wejścia w życie dekretu PKWN z dni 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomość będąca własnością P. L. ( osoby która podpisała Volkslistę ) przeszła ex lege na własność Skarbu Państwa i to Skarb Państwa dysponował tą nieruchomością .Wskazano ,że mimo rehabilitacji P. L. w 1947 roku nieruchomość nie została jemu zwrócona. Odnosząc się do treści wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia 1.02.2006 r. [...]dotyczący uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w ocenie kolegium powyższy wyrok potwierdza stanowisko o braku u wnioskodawców przymiotu strony ponieważ sąd ten wyraził pogląd ,że wnioskodawcy D. i G. B. nie nabyli praw do nieruchomości ponieważ kupili ją od spadkobiercy po P. L. , a ten za życia utracił do niej wszelkie prawa na rzecz Skarbu Państwa. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez D. i G. B. oraz H. L. z wnioskiem o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności aktów prawnych w nich wymienionych albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez inne SKO W odpowiedzi na skargę SKO wniosło oddalenie skargi i podtrzymało swoją dotychczasową argumentacje Postępowanie przed sądem administracyjnym zostało zawieszone , gdy okazało się ,że została wniesiona skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego na wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 13.02.2007 r. w sprawie [...], którym to wyrokiem oddalono apelację od wyroku Sądu Rejonowego w S. w przedmiocie uzgodnienia treści Księgi Wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Postępowanie sądowoadministracyjne podjęto po wydaniu wyroku z dnia 6.02.2008 r. przez Sąd Najwyższy w sprawie [...], którym uchylono wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu w sprawie [...] i sprawę przekazano temu sądowi do ponownego rozpoznania . Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 10.02.2010 roku pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę ,dodatkowo podając ,że w sprawie naruszono przepisy art. 7 i art. 77§3 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety celem sprawdzenia czy działka nr [...] objęta była kwestionowanym aktem. W sprawie zgłosiła udział Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. , która wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji SKO z uwagi na niewłaściwość rzeczową organu orzekającego w sprawie. Prokurator wskazała na art. 58 ustawy o ubezpieczeniu emerytalnym rolników , z którego wynika ,że w sprawach dotyczących przejęcia na własność Państwa właściwa rzeczowo jako organ I instancji jest Agencja Nieruchomości Rolnych , a instancją odwoławczą jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przedstawiciel SKO wniósł jak w odpowiedzi na skargę tj. o jej oddalenie , aczkolwiek podał ,że poddaje pod rozwagę Sądu właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Sąd Administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a Sąd Administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że Sąd Administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia, jako p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. W szczególności wniosek złożony przez przystępującego do sprawy Prokuratora Prokuratury Okręgowej został sformułowany prawidłowo Porządkując konieczne ustalenia faktyczne należy podać ,że wnioskiem z 15.03.2006 r. wnioskodawcy D. i G. B. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dwoma żądaniami. Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozpoznanie żądania wnioskodawców sformułowanego w pkt. 2 wniosku tj. żądania stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt.2 kpa decyzji Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa w Międzychodzie nr [...] z dnia 16 lipca 1968 roku na mocy której Skarb Państwa Przejął od S. K. nieruchomość rolną , w którego skład wchodziła ziemia i budynki stanowiące własność P. L. a wpisane w Księgach Wieczystych . Odmawiając wszczęcia postępowania SKO stanęło na stanowisku ,że wnioskodawcy nie są stroną tego postępowania ponieważ nie mają interesu prawnego. W istocie SKO dokonało oceny prawnej żądania wnioskodawców nie czyniąc żadnych rozważań czy jest organem właściwym do rozpoznania zgłoszonego żądania. Skarżący w swoim wniosku wyraźnie wskazali ,że wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji z 16 sierpnia 1968 r. na podstawie art. 156§1 pkt.2 kpa. Przepis ten stanowi ,że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji ,która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wątpliwości te wzmagają się w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98,. Rozpoznawany w niniejszej sprawie spór dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji 16 lipca 1968 r. wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M . Zgodnie z tą decyzją przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomość rolną wolną od obciążeń oznaczoną w Sądzie Powiatowym w M. jako KW [...] własność S.K. położona we wsi C. o powierzchni ogólnej 13,16 ha W uzasadnieniu decyzji wskazano ,że S.K. wykazał na podstawie skróconego odpisu księgi wieczystej KW nr [...] ,że jest prawnym właścicielem nieruchomości. Wskazano ,że S. K. nie ma możliwości racjonalnego prowadzenia gospodarstwa rolnego , a istnieje taka możliwość w razie przejęcia tej nieruchomości przez Państwo. Wskazaną w decyzji podstawą materialno prawną wydanej decyzji jest Ustawa z dnia 24.01.1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na rzecz Państwa / Dz. U. nr 3 poz. 15 / Powyższa Ustawa została uchylona z dniem 1.08.1974 r przez ustawę z 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne / Dz. U .nr 21 .poz.118 z 1974 r. / .W zakresie uposażeń rentowych ustawa ta została zmieniona przez Ustawę z 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin / Dz. U . nr 32 poz.140 / Powyższa ustawa utraciła moc z dniem 1 stycznia 1983 r., to jest z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst pierwotny Dz. U. Nr 40, poz. 268). W myśl art. 59 ust. 3 nowej ustawy przekazywanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Stosownie do postanowień z art. 5 pkt 19 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przeszły do właściwości administracji rządowej. Następnie art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Stosownie do treści art. 58 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) - przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych w myśl art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2002 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592). Ustawodawca, dokonując w 1998 r. reformy administracji w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), nie wskazał organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. Dla tak przedstawionego stanu prawnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Vide: np. postanowienie NSA w sprawie IOW 55/07 , postanowienie NSA z 18.12.2007 r. I OW 105/07 , postanowienie NSA z 22.12.2008 I OW 108/08 . Skoro bowiem od 1992 r. sprawy związane z przejęciem gospodarstw rolnych przez Państwo przeszły do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie: Agencji Nieruchomości Rolnych), to organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał ,że o uprawnieniach lub braku uprawnień wnioskodawców wypowiadał się merytorycznie organ , który nie jest rzeczowo właściwy , ponieważ sprawa tego rodzaju należy do właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzje SKO zostały więc wydane bez podstawy prawnej , ponieważ nie jest to właściwy organ do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę dla rolnika. Rozstrzygając zaistniały spór, uwzględnić bowiem należy, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżących zgłoszonego na rozprawie co do powołania dowodu z opinii biegłego geodety celem zbadania czy przedmiotowa działka zawiera się w dwóch księgach wieczystych to należy wskazać ,że zagadnienie to zostało omówiono w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6.02.2008 r, II CSK 434/07 . Sąd Najwyższy podał ,że w postępowaniu cywilnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym rzeczą sądu będzie zbadanie stanu prawnego spornej nieruchomości. Kwestia ta ma znaczenie w sprawie cywilnej ,albowiem uznanie ,że dla spornej działki są prowadzone dwie księgi wieczyste oparte w istocie na budzących wątpliwości dokumentach z lat 50 –tych ubiegłego wieku przesądza o wyłączeniu ochrony, jaką stwarza art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Jest to zagadnienie do rozstrzygnięcia przez Sąd cywilny w procesie który się toczy i nie wpływa na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny w tym postępowaniu. Reasumując Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt.2 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 §1 pkt.1 kpa orzekł jak w pkt. I wyroku. Zgodnie bowiem z art. 145 §1 pkt. 2 p .p. s .a. sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. /-/E.Brychcy /-/A.Łaskarzewska /-/D.Rzyminiak-Owczarczak