II SA/Po 911/18

Dnia 20 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 roku sprawy ze skargi J. K. i M. K. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, organ II Instancji) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], którym organ: 1) wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego pełniącego funkcję muru oporowego zlokalizowanego w K. wzdłuż nieruchomości przy ul. [...] a ul. [...] (dz. nr [...]), ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu tj. wykonać niezbędne zabezpieczenie ogrodzenia żelbetowego prefabrykowanego pełniącego funkcję muru oporowego przed możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, 3) nałożył na M. i J. K. obowiązek przedłożenia dokumentów tj.: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia żelbetowego prefabrykowanego pełniącego funkcję muru oporowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego w terminie do dnia [...] lipca 2018 r. w części dotyczącej obowiązku ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń obiektu tj. wykonania niezbędnych zabezpieczeń ogrodzenia żelbetowego prefabrykowanego pełniącego funkcję muru oporowego przed możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia i w to miejsce nakładam obowiązek ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń obiektu tj. wykonać niezbędne zabezpieczenie ogrodzenia pełniącego funkcję muru oporowego przed możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, dotyczącej przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia żelbetowego prefabrykowanego pełniącego funkcję muru oporowego i w to miejsce orzekam o obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia pełniącego funkcję muru oporowego, dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w to miejsce orzekam o obowiązku jego wykonania w terminie do dnia [...] listopada 2018 r., a w pozostałej części utrzymuję zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. (dalej: "PINB") - po uprzednim zawiadomieniu - przeprowadził w dniu [...] stycznia 2018 r. czynności kontrolne dotyczące prawidłowości robót budowlanych w granicy pomiędzy nieruchomością zlokalizowaną w K. przy ul. [...] a nieruchomościami położonymi przy ul. [...], [...] i [...] w K.. W protokole z kontroli wskazano, że PINB stwierdził wykonanie ogrodzenia z płyt betonowych pomiędzy nieruchomością przy ul. [...] a nieruchomościami przy ul. [...] i [...]. Przy nieruchomości przy ul. [...], [...], [...], [...] i [...] istnieje stary murek oporowy wykonany z betonu. Przy nieruchomości przy ul. [...] i [...] istnieją schody ukierunkowane w stronę nieruchomości przy ul. [...]. Przy posesjach nr [...] schody wejściowe do budynków są wbudowane w murek oporowy (murek wycięto i w to miejsce wybudowano schody). Według oświadczenia obecnych podczas kontroli właścicieli nieruchomości przy ul. [...], [...], [...] i [...] ogrodzenie z płyt betonowych powstało na przełomie listopada i grudnia 2017 r. Powyższe osoby nie znały natomiast daty powstania murku oporowego wykonanego z betonu. Ogrodzenie z płyt betonowych przy nieruchomościach nr [...] od strony nieruchomości nr [...] posiada wysokość 2m, a od strony budynków mieszkalnych posiada wysokość 1,25 m. Mając powyższe na względzie PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości budowy obiektu budowlanego pełniącego funkcję muru oporowego zlokalizowanego w K. wzdłuż nieruchomości przy ul. [...], a nieruchomością przy ul. [...]. Następnie opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. PINB nakazał inwestorom – M. i J. K. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz przedłożenie dokumentacji umożliwiającej legalizację samowolnie realizowanego muru oporowego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli inwestorzy. W toku prowadzonego postępowania przed organem II instancji ustalono na podstawie pisma Urzędu Miasta K. z dnia [...] lipca 2018 r., że nie odnaleziono w rejestrach zapisu o udzielonym pozwoleniu na budowę na wykonanie przedmiotowego, muru oporowego jak i też o przyjętym zgłoszeniu zamiaru jego wykonania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając wniesione zażalenie zauważył w pierwszej kolejności, że przedmiotem postępowania jest mur oporowy. Tego rodzaju obiekt nie został wymieniony wśród tych, o których stanowi art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2018 poz. 1202 ze zm.), co oznacza, że dla jego wykonania niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestorzy – J. i M. K. nie uzyskali pozwolenia na budowę przedmiotowego muru oporowego, a więc prawidłowym było wszczęcie przez PINB postępowania w tej sprawie w związku z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji zwrócił uwagę, że ustawodawca nie zdefiniował jednoznacznie pojęcia "muru oporowego", co spowodowało konieczność odniesienia się do orzecznictwa sądów administracyjnych celem jego zdefiniowania. I tak, sądy administracyjne uznają, że jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt wykonany został w miejscu pierwotnie istniejącego murku oporowego. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2018 r. organ I instancji ustalił, że wysokość terenu, który okalany był przez pierwotnie istniejący murek oporowy wynosi od 60 cm do 80 cm. Taka różnica wysokości gruntu wskazuje na konieczność zabezpieczenia gruntu przed jego osuwaniem się na działce nr [...]. Z akt sprawy wynika także, że przedmiotowy obiekt został zlokalizowany bezpośrednio w granicy z działkami sąsiednimi, co wskazuje na fakt uznania go jako ogrodzenia, lecz jednocześnie obiekt ten podtrzymuje grunt, co uniemożliwia jego osuwania. Zatem organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako mur oporowy, czyli obiekt, którego wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a dokumentu takiego inwestorzy nie uzyskali. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył następnie treść art. 48 ustawy Prawo budowlane, przyjmując, że ponieważ konstrukcja oporowa, stosownie do treści art. 3 pkt 2 powyższej ustawy jest budowlą, a więc obiektem budowlanym, procedura legalizacyjna, o jakiej mowa w art. 48 ustawy mogła być prowadzona również w stosunku do przedmiotowego muru oporowego. Na terenie, na którym znajduje się działka nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że PINB prawidłowo nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż niezbędnym jest ustalenie, czy istnienie przedmiotowego muru oporowego jest zgodne z obowiązującymi przepisami urbanistycznymi. Nieprawidłowym było jednak wskazanie, iż powyższa decyzja o warunkach zabudowy winna być ostateczna. W art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane brak jest wymogu, aby decyzja ta miała mieć przymiot decyzji ostatecznej. PINB prawidłowo natomiast nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego (art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy). Ponadto zauważyć należy, że projekt budowlany dotyczący przedmiotowego ogrodzenia pełniącego funkcję muru oporowego winien odpowiadać zapisom decyzji o warunkach zabudowy jak również przepisom warunków technicznych oraz zapisom art. 5 ustawy Prawo budowlane uwzględniając także funkcjonowanie nieruchomości sąsiednich. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji wskazał, że właściciele działki nr [...] w K. nie mieli uprawnienia, na podstawie decyzji PINB z dnia [...] listopada 2017 r. i decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. rozbiórki części schodów wejściowych do budynku położonego przy ul. [...] i 47 w K.. Organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nałożył obowiązek na M. i P. T. i to te osoby były jedynie uprawnione do wykonania rozbiórki schodów wejściowych do budynku położonego przy ul. [...] w K., przy czym decyzja powyższa została uchylona w całości przez organ II instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., którą umorzono jednocześnie postępowanie organu I instancji w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. PINB odstąpił od nałożenia na D. R. obowiązku rozbiórki części schodów wejściowych do budynku położonego przy ul. [...] w K.. W związku z tym działania M. i J. K. nie miały uzasadnienia. Organ II instancji zwrócił uwagę, że pomimo faktu braku porozumienia co do kwestii związanej z przebiegiem granicy między działką nr [...] a działkami sąsiednimi, wykonanie przedmiotowego muru oporowego było działaniem nie znajdującym podstaw w obowiązujących przepisach prawa, gdyż w przypadku "podkreślenia swoich uprawnień właścicielskich" naruszono przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i też nie wzięto pod uwagę interesów osób trzecich tj. właścicieli działek sąsiednich. Końcowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że organ I instancji nakładając obowiązek zaskarżonym postanowieniem wskazał termin jego wykonania tj. do dnia [...] lipca 2018 r. W związku jednak z faktem iż termin ten upłynął w związku z prowadzonym postępowaniem na skutek wniesionego zażalenia na zaskarżone postanowienie, a jego wykonanie nie zostało wstrzymane przez PINB, w ocenie organu II instancji termin ten należało zmienić w celu umożliwienia inwestorom zrealizowanie obowiązku, który został nałożony zaskarżonym postanowieniem. Mając zatem powyższe na uwadze, w ocenie organu II instancji, ze względu na konieczność doprecyzowania przedmiotu postępowania wobec którego nakładane są obowiązki, należało uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej obowiązku ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń obiektu tj. wykonania niezbędnych zabezpieczeń ogrodzenia żelbetowego prefabrykowanego pełniącego funkcję muru oporowego przed możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia i w to miejsce nałożyć obowiązek ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń obiektu tj. wykonać niezbędne zabezpieczenie ogrodzenia pełniącego funkcję muru oporowego przed możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz, ze względu na niezgodność treści obowiązku z przepisem zawartym w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w części dotyczącej przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia żelbetowego prefabrykowanego pełniącego funkcję muru oporowego i w to miejsce orzec o obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia pełniącego funkcję muru oporowego. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. i M. K. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez organ I instancji, że obiekt budowlany wzniesiony przez skarżących pełni funkcję muru oporowego, podczas gdy jego podstawowym celem jest rozdzielenie granic sąsiednich nieruchomości; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że obiekt budowlany zlokalizowany jest wzdłuż nieruchomości ul. [...] (działka nr [...]) a ul. [...], podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że ogrodzenie to położone jest jedynie wzdłuż nieruchomości zlokalizowanych na działce nr [...]; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący nie mieli prawa do rozbiórki części schodów wejściowych do budynku położonego w K. przy ulicy [...] i [...], podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżący takie uprawnienia posiadali; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niedokładne zbadanie, czy posadowiona przez skarżących konstrukcja pełni funkcję muru oporowego i czy w związku z powyższym istniał obowiązek uzyskiwania pozwolenia na jej budowę, wyrażające się w szczególności w braku przeprowadzenia ekspertyzy mogącej jednoznacznie stwierdzić, iż na posadowiony przez skarżących płot napiera grunt w taki sposób, że należy tę konstrukcję zakwalifikować jako mur oporowy; naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co uniemożliwia ocenę i odniesienie się do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, 6. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę; naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że wykonany przez skarżących mur stanowi konstrukcję oporową, a nie jest ogrodzeniem. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano ocenę organów, iż spór dotyczy muru oporowego, a nie ogrodzenia, a w konsekwencji, że jego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli, że kwestie dotyczące granicy działek oraz korzystania z niej, na której zostało posadowione ogrodzenie stanowią element sporny pomiędzy skarżącymi a właścicielami działek przy [...], a przed sądami powszechnymi toczą się liczne postępowania dotyczące zasiedzenia pasa gruntu, jego posiadania oraz przywrócenia stanu zgodnego z prawem, również przed Powiatowym inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta K. toczą się sprawy dotyczące prawidłowości budowy nieruchomości położonych przy ul. [...]. Skarżący likwidując zgodnie z decyzjami P1NB część istniejących schodów wejściowych do budynków położonych w K. przy ulicy [...] (działka nr [...]) i ulicy [...] (działka nr [...]) chcieli przede wszystkim podkreślić swoje uprawnienia właścicielskie oraz zapobiec dalszemu bezprawnemu naruszaniu granic ich nieruchomości, dlatego posadowili sporne ogrodzenie. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że obiekt budowlany wzniesiony przez skarżących nie pełni funkcji muru oporowego, ponieważ jego głównym celem było podkreślenie i rozdzielenie granic sąsiednich nieruchomości. W ocenie skarżących organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały nieprawidłowych i niejednoznacznych ustaleń faktycznych, które nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W szczególności organy nadzoru budowlanego obu instancji nie przeprowadziły żadnej ekspertyzy technicznej ogrodzenia, która wprost wskazywałby, że posadowiony przez skarżących płot napiera grunt w taki sposób, że należy tę konstrukcję zakwalifikować jako mur oporowy. W związku z powyższym uznać należy, że ustalenia organów były niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem organ ten nie odniósł się szczegółowo do zarzutów skarżących, nie dokonał wszechstronnej analizy zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego ani nie odniósł się do okoliczności faktycznych wskazywanych przez skarżących dla wyjaśnienia swego postępowania. Organ II instancji odniósł się jedynie lakonicznie do zarzutów zażalenia wskazując, że skarżący nie mieli prawa rozbiórki części schodów wejściowych do budynku położonego w K. przy ulicy [...] i [...]. Dalej skarżący podnieśli, że wielokrotnie podnosili, że w sprawie błędnie zostało ustalone, że ogrodzenie żelbetonowe prefabrykowane biegnie wzdłuż granicy z nieruchomościami położonymi przy ul. [...] – [...] (działka nr [...]), a tym samym postanowienie dotyczące wstrzymania robót budowlanych przez skarżących swym zakresem obejmuje działki, których nie dotyczyły przedmiotowe roboty budowlane. Skarżący wskazywali, że przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane jest bowiem jedynie wzdłuż działki nr [...] Będąca przedmiotem sporu konstrukcja posadowiona została na granicy działek [...] oraz [...] stanowiącej własność skarżących i wykonana została w okresie prowadzenia przez skarżących procesu budowlanego, związanego z likwidacją betonowego nawisu w zakresie w jakim znajdował się on na działce należącej do skarżących wzniesionego przez D. R. właściciela działki nr [...] na podstawie porozumienia z dnia [...] października 2017 r. Organ II instancji pominął fakt, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżący zawarli porozumienie z D. R., zgodnie z którym D. R. wyraził zgodę na rozbiórkę przedmiotowego nawisu w zakresie w jakim znajduje się on na działce należącej do J. i M. K. oraz na utworzenie wejścia do budynku stanowiącego jego własność na granicy przebiegającej wzdłuż sąsiadujących nieruchomości. Odnosząc się natomiast do działań polegających na likwidacji schodów wejściowych do budynku położonego w K. przy ulicy [...] wskazano, że między skarżącymi i państwem [...] toczyło się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia przez państwo [...] pasa gruntu znajdującego się na nieruchomości skarżących, na którym posadowione były przedmiotowe schody. Postępowanie sądowe zakończyło się oddaleniem powództwa państwa [...] i skarżący wykonując swoje uprawnienia właścicielskie usunęli znajdujące się na ich działce urządzenia posadowione przez państwo [...]. Nadto, skarżący potwierdzają, że decyzją numer [...] z dnia [...] listopada 2017 r. na państwo [...] został nałożony obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę części schodów. Z uwagi jednak na fakt, że schody zostały usunięte przez skarżących decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] [...] i umorzył w całości postępowanie prowadzone przed organem I instancji wskazując, że przedmiot postępowania już nie istnieje i postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy, że wbrew ustaleniom organów nadzoru budowlanego działania skarżących były uzasadnione, a organ II instancji dokonał nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący zwrócili wreszcie uwagę, że organy nadzoru budowlanego odnosząc się do obiektów budowlanych posadowionych na granicy nieruchomości skarżących nigdy nie określił ich jako mur oporowy domniemywać należy, że to co powstało w miejsce zlikwidowanych obiektów również nie jest murem oporowym. Powyższe potwierdza również opinia, załączona do skargi, zgodnie z którą poprzednia konstrukcja nie była murem oporowym i nie było potrzebne zezwolenie na budowę. Podstawą spornej konstrukcji jest betonowy mur, który nie posiada cech typowych dla murów oporowych, bowiem z żadnej ze stron nie został zakotwiony, nie wykonano posadzek po stronie nieruchomości skarżących ani po stronie nieruchomości sąsiedniej. Co więcej, ogrodzenie stanowiące według organów nadzoru budowlanego obu instancji mur oporowy nie zostało skonstruowane z wbijanych elementów betonowych i nie wykonano w nim zbrojenia umacniającego. Organy nadzoru budowlanego obu instancji wiedziałyby o powyższych okolicznościach, gdyby podjęły jakiekolwiek czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia czy ogrodzenie posadowione przez skarżących jest murem oporowym, co jednak w przedmiotowej sprawie nie zostało uczynione. Zauważyć również należy, że ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i w przypadku nieprawidłowości kierownik budowy powziąłby odpowiednie kroki mające na celu wykonanie prac związanych z budową ogrodzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami, co w tym przypadku nie miało miejsca, dlatego też zasadnym jest stwierdzenie, iż tworzono ogrodzenie, a nie mur oporowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu pozostaje kwestia, czy prawidłowo organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy obiektu budowlanego pełniącego funkcję muru oporowego zlokalizowanego w K. wzdłuż nieruchomości przy ul. [...] a ul. [...] (dz. nr [...]). Na samym początku zauważyć należy, że tak zakreślony przedmiot postępowania wyklucza odniesienie się do podnoszonych – i szeroko uzasadnionych, zarzutów skargi dotyczących sporu granicznego, czy też rozebrania istniejących dotychczas obiektów budowlanych, czy też wreszcie ich charakteru, gdyż są to okoliczności nie mające wpływu na toczące się obecnie postępowanie. Innymi słowy, kontrolując przedmiotowe postępowanie Sąd mógł wypowiedzieć się jedynie, co do charakteru prawnego prowadzonych robót budowlanych, a więc do okoliczności, czy ich rozpoczęcie wymagało uzyskanie pozwolenia na budowę. Analiza akt sprawy wskazuje, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia, czy skarżący wykonali roboty polegające na budowie muru oporowego, czy też – jak sami wywodzą – ogrodzenia, a w konsekwencji, czy przed rozpoczęciem wykonywania robót budowlanych musieli uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowlane). Stosownie do treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budowli – należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe. W niniejszej sprawie nie ma sporu, że wzniesiony przez skarżących murek nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy. Nie jest to również obiekt małej architektury, którego definicja zwarta jest w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Sporne w sprawie jest jedynie to, czy wzniesiony murek stanowi mur oporowy (konstrukcję oporową), czy też wyłącznie stanowi część ogrodzenia. W ocenie Sąd, w sporze niniejszym należy przyznać rację organowi. Przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną, najczęściej masywną, budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Ogólnie można powiedzieć, że mur oporowy ma za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, często silnie obciążonego. Należy jednak podkreślić, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 02 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 53/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 06 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 758/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 07 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/.Kr 1407/16, Baza NSA).Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcje niż ta rzeczywiście pełniona. Konsekwentnie, z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane bez znaczenia pozostaje charakter techniczny wykonania danego muru oporowego, a wiec w szczególności podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących jego zakotwiczenia, czy też stosowanych materiałów budowlanych. Na tle powyższych rozważań Sąd uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał dokonanie oceny jaką przyjęły organy kwalifikując sporny obiekt jako obiekt mur oporowy. Zdaniem Sądu analiza akt administracyjnych sprawy, a w szczególności załączonej do protokołu z oględzin dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wskazuje na różnicę wysokości w tym miejscu między poziomami terenu, a masa ziemi utrzymywanej przez ten element sugeruje, iż bez powyższego muru masy ziemi nie zostałyby utrzymane, a grunt niewątpliwie osunąłby się, w tym na bramę i ogrodzenie. W ocenie Sądu powyższe wskazuje, iż w tym miejscu sporny obiekt pełni, mimo intencji inwestorów i ich sugestii, funkcję konstrukcji oporowej, a nie rozgraniczającej. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż cała część działki objęta murkiem, , jest wyniesiona. W tym miejscu podkreślić należy, iż nawet jeśli obiekt będący murem oporowym, pełni jednocześnie inne funkcje wskazane w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (np. obiektu małej architektury czy ogrodzenia), nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2753/01, z dnia 11 marca 2009 r. II SA/Gd 467/08, Baza NSA). Mając na uwadze powyższe Sąd nie dostrzegł konieczność uzupełnienia ustaleń faktycznych i ocen w zakresie wymienionych wyżej istotnych okoliczności faktycznych związanych z kwalifikacją spornego obiektu, zwłaszcza poprzez powołanie biegłego, o co wnosili skarżący, co do zakresu prac związanych z powstaniem murku, sposobu jego posadowienia, użytych materiałów w kontekście stabilizowania terenu i zapobiegania osuwaniu się ziemi oraz zagłębienia i rodzaju fundamentu pod powierzchnią ziemi. Mając powyższe na względzie Sąd w szczególności oparł się na wiedzy pracowników organu nadzoru budowalnego, który przecież jest fachowym pionem administracji publicznej. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że wykonanie robót budowlanych polegających na budowie murku oporowego wymagało wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec jego braku obowiązkiem organów było wszczęcie postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Bez znaczenia w sprawie pozostaje przy tym szerokie określenie przez organy nadzoru budowlanego działek, na których miały być wykonywane prace. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.