II SA/Po 926/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2014r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2014r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia odmówić wstrzymania wykonania. /-/ E. Brychcy Skarżąca M.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji wydanej przez Starostę [...] marca 2014r. w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynków zlokalizowanych na działkach [...] w R., gm. K. W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z [...] marca 2014r. Skarżąca argumentowała, że posiada służebność mieszkania i użytkowania działki o numerze geodezyjnym [...] znajdującej się w granicy z działką [...]. Podnosiła, że ma interes prawny z uwagi na czynione starania o odzyskanie nieruchomości położonej aktualnie na działkach [...] wraz z zabudową, jako spadkobierca po L. S. Skarżąca podnosiła, że straty materialne wywołane rozbiórką budynków na działkach [...] szacuje na kwotę 300.000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które kwalifikują się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne (...), s. 146; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, teza 1). Co do zasady, przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., OZ 805/04; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, które dla skarżącej nie niesie ze sobą żadnych dyspozycji działania, zatem nie korzysta też z przymiotu wykonalności. Instytucja wstrzymania wykonania aktów, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., może dotyczyć tylko takiej kategorii aktów administracyjnych, które posiadają przymiot wykonalności, tzn. stwierdzają lub tworzą po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia. Zaskarżone orzeczenie nie stwierdza, ani nie tworzy po stronie skarżącej uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Sąd przyjmuje, że akt administracyjny umarzający postępowanie odwoławcze nie korzysta z przymiotu wykonalności, nie nadaje się więc do wykonania i nie wywołuje też skutków o charakterze materialnoprawnym (postanowienie NSA z dnia 07 października 2014r., II OZ 1046/14, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca w istocie wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na rozbiórkę budynków. Powołując się na brzmienie ostatniego zdania art. 61 § 3 p.p.s.a. odnieść się zatem należy do możliwości wstrzymania wykonania decyzji I instancji. W takim stanie sprawy powstało pytanie, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy", a w szczególności, czy w granicach sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, mieści się decyzja, od której odwołanie zostało uznane zaskarżonym aktem za niedopuszczalne z powodu braku po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Starosty. Należy zauważyć, że w art. 134 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 p.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", z odpowiednim zastrzeżeniem. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że sens znaczeniowy tych sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu z art. 61 § 3 p.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. (FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7), zachowującej aktualność w istotnej dla niniejszej sprawy kwestii, stwierdził, że zwrot "w granicach danej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej. Sąd podziela powyższe stanowisko i przenosząc zawartą w nim argumentację na grunt rozpoznanej sprawy stwierdza, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji, której przedmiotem jest pozwolenie na rozbiórkę, to nie zachodzi tożsamość przedmiotowa tych dwóch postępowań (analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt II FZ 441/12 oraz z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GZ 246/10; z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt I FSK 132/12, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl). O odrębności wskazanych postępowań, świadczy odmienność przedmiotowa, przejawiająca się w tym, że w sprawie, w której Starosta wydał swoją decyzję zakres przedmiotowy obejmował kwestię zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na rozbiórkę, natomiast w sprawie, w której zapadło zaskarżone do Sądu orzeczenie zakres przedmiotowy obejmuje kwestię umorzenia postępowania odwoławczego. Nie ulega wątpliwości, że wskazane sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na wzmiankowaną odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Wobec tego nie można, jak tego domaga się skarżąca, na gruncie ostatniego zdania art. 61 § 3 p.p.s.a. do wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Decyzja Starosty nie mieści się bowiem w zbiorze aktów prawnych, które mogłyby być objęte wstrzymaniem wykonania w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Zauważyć także należy, że w sytuacji, gdy skarga dotyczy decyzji Wojewody, która umorzyła postępowanie odwoławcze, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę, argumentacja wniosku sprowadzająca się do stwierdzenia, że rozbiórka wywoła szkody w wysokości 300.000 zł, nie może odnieść zamierzonego skutku. Ryzyko wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na rozbiórkę spoczywa na inwestorze, którym jest W. W. Skutki finansowe związane z robotami budowlanymi, na które wskazuje wnioskodawczyni, nie mają znaczenia. Podkreślić bowiem należy, że to inwestor odpowiadać może za ujemne skutki związane z realizacją inwestycji i to na nim spoczywać będzie ewentualny obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, gdyby doszło do wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 §3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek, jak orzeczono w postanowieniu. /-/ E. Brychcy