II SA/Po 945/13

Dnia 28 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 roku sprawy ze skargi Spółki A Oddział w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2013 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oddala skargę Decyzją z [...] marca 2013 r., znak [...] Starosta na podstawie art. 6 pkt 2 i art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowych położonych w obrębie O., gm, P., oznaczonych jako działki geodezyjne nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w Koninie Wydział Zamiejscowy z siedzibą w Słupcy prowadzi księgę wieczystą KW [...], a także działka nr [...] o powierzchni [...] ha dla której Sąd Rejonowy w Koninie Wydział Zamiejscowy z siedzibą w Słupcy prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], stanowiących własność Pana P. K. poprzez: 1. Zezwolenie inwestorowi Spółka A Oddział w K. na wykonanie prac związanych z przeprowadzeniem inwestycji liniowej pod nazwą: "[...]"; 2. Orzeczenie o prawie wstępu na nieruchomość, a ponadto w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją linii; 3. Zobowiązanie Inwestora Spółki A Oddział w K. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac o jakich mowa wyżej. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie za poniesione szkody. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększy się o kwotę odpowiadającą I emu zmniejszeniu. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył właściciel gruntu P. K. Odwołujący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz orzeczenie prawa wstępu na przedmiotową nieruchomość. Ponadto, zdaniem odwołującego, decyzja wydana została z naruszeniem wymogu przeprowadzenia rokowań i bez zbadania uciążliwości jej wykonania. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewoda decyzją z [...] lipca 2013r. na podstawie art. 138 §1 pkt.2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i odmówił wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki geodezyjne nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz działki nr [...] o powierzchni [...] ha przez zezwolenie inwestorowi Spółce A Oddział w K. na wykonanie prac związanych z przeprowadzeniem inwestycji liniowej pod nazwą "[...]". W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że wnioskiem z [...] października 2012 r. Przedsiębiorstwo A złożyło w imieniu inwestora Spółki B Oddział w K. wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wymienionych w sentencji decyzji w celu realizacji na nich inwestycji pod nazwa, "[...]". Do wniosku przedłożona została korespondencja między właścicielem nieruchomości- P.K. a Przedsiębiorstwom A. Przedmiotowa korespondencja obejmuje w szczególności : Pismo z 18 stycznia 2012 r. informujące właściciela nieruchomości o przystąpieniu do opracowania dokumentacji projektowej związanej z planowaną inwestycją przechodzącą przez działki nr [...], a także zawierające prośbę o wyrażenie przez właściciela zgody na wejście na teren poprzez wypełnienie załączonego do pisma oświadczenia; Pismo z 16 marca 2012 r. kierowane do Pana P. K w którym ponowiono prośbę o wyrażenie zgody na realizację inwestycji, a także poinformowano, iż przebudowa linii w miejscowości O. (m.in. na obszarze działek [...]) polegać będzie na wymianie slupów na nowe (żerdzie betonowe-wirowane) bez zmiany lokalizacji, oraz na wymianie przewodów gołych na przewody w izolacji. Ponowiono prośbę o podpisanie oświadczenia; Pismo z [...] czerwca 2012 r. kierowane do Pana P.K w którym zwrócono się z propozycją odpłatnego udostępnienia nieruchomości za wynagrodzeniem uwzględniającym odszkodowanie za obniżenie wartości gruntu z tytułu posadowienia urządzeń elektroenergetycznych. Jednocześnie zwrócono się do właściciela o zaproponowanie wysokości odszkodowania za dobrowolne udostępnienie nieruchomości oraz ponowiono prośbę o wyrażenie zgody (podpisanie oświadczenia oraz mapki); Pismo z [...] 2012 r (nieodebrane przez adresata) w którym Inwestor szczegółowo uzasadnił odmowę zmiany trasy przebiegu dotychczasowej linii napowietrznej oraz ponowił prośbę o wyrażenie zgody na realizację inwestycji; W związku z planowaną inwestycją, wnioskiem z 25 czerwca 2012 r. Spółka B Oddział w K. działając przez pełnomocnika zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu wniosku, Wójt Gminy decyzją z [...] sierpnia 2012 r., odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy odcinka energetycznej linii napowietrznej 15kV relacji W.-S. w ciągu linii głównej. W uzasadnieniu swej decyzji Wójt wskazał, że planowana inwestycja stanowi przebudowę, polegającą na wymianie starych słupów na nowe i zastąpienie starych gołych przewodów napowietrznych na nowe w izolacji. W związku z tym na wskazaną inwestycję nie jest wymagana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od powyższej decyzji odwołał się P. K., podnosząc, iż linia energetyczna przebiegająca przez jego działki (nr [...]) stwarza zagrożenie w zakresie ochrony środowiska, ochrony życia i zdrowia ponieważ przy wysokich stanach wód, woda w stawach tj. w stawie mniejszym i większym oraz w rowie zalewa przyległe tereny i łąki znajdujące się bezpośrednio pod tą linią. Ponadto tereny te narażone są na silne podmuchy wiatru. W ocenie odwołującego wspomniana inwestycja powinna być wykonana "wzdłuż idącej drogi utwardzonej i asfaltowej". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] listopada 2012 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] listopada 2012r., znak [...] Wójt Gminy ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy odcinka energetycznej linii napowietrznej 15kV relacji W.-S. w ciągu linii głównej. Również ta decyzja została przez właściciela nieruchomości zaskarżona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] kwietnia 2013 r., znak [...] w związku z wycofaniem przez inwestora Spółka A Oddział w K. wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (pismem z [...] marca 2013 r., znak [...]) uchyliło w całości zaskarżona decyzję Wójta Gminy z [...]. i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy na podstawie ustalonego stanu faktycznego zważył, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Zgodnie z powołaną zasadą, strona niezadowolona z rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji ma prawo odwołania się do organu wyższego stopnia. Organ odwoławczy, w ramach postępowania weryfikującego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zobowiązany jest ponownie zbadać sprawę, a nie jedynie ustosunkować się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wywłaszczenie nieruchomości może polegać nie tylko na odjęciu prawa własności lub użytkowania wieczystego, ale również na ograniczeniu tychże praw, Ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje między innymi kwestie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z budową przewodów oraz urządzeń. Regulacja ta umożliwia podmiotom realizującym cele publiczne, przy spełnieniu określonych przesłanek, ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Stanowiący podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) umożliwia staroście, wykonującemu zadania z zakresu administracji publicznej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary. gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrażą na to zgody. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma wyjątkowy charakter, który przejawia się tym, iż do wydania decyzji w tym przedmiocie może dojść jedynie w sytuacji braku uprzedniej zgody właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji. Zatem wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n., powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a spełnienie tego obowiązku uprawnia Inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124. Próba uzyskania zgody właściciela powinna być przy tym udokumentowana w akiach sprawy, a dokumenty te dołączone do wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego analiza korespondencji pomiędzy inwestorem, a właścicielem gruntu pozwala na stwierdzenie, iż wymóg przeprowadzenia rokowań został z całą pewnością spełniony. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań. Powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Natomiast niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony pozostawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1307/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z 31 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 579/07, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09). Podkreślono, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 124 ust. 1) nie uzależniają uzyskania zgody administracyjnej (w postaci decyzji) od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałby właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie Inwestor między 18 stycznia a 20 września 2012 roku wystosował do właściciela nieruchomości pisma w których wyjaśnił przebieg planowanej inwestycji zwracając się jednocześnie z prośbą o wyrażenie zgody na wykonanie planowanych prac. W piśmie z 6 czerwca 2012 r. zwrócił się z propozycją odpłatnego udostępnienia nieruchomości za wynagrodzeniem (w wysokości zaproponowanej przez właściciela) uwzględniającym odszkodowanie za obniżenie wartości gruntu z tytułu posadowienia urządzeń elektroenergetycznych. Ponadto w ostatnim z pism – będącym odpowiedzią na propozycję właściciela odnośnie zmiany trasy linii napowietrznej - szczegółowo wyjaśniono motywy odmowy zmiany przebiegu planowanej trasy. Pisma właściciel nieruchomości jednak nie odebrał. W związku z powyższym uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie Inwestor bezskutecznie próbował uzyskać pozwolenie właściciela nieruchomości na wejście na teren, a negocjacje, które zakończyły się skutkiem negatywnym doprowadziły do złożenia przez Inwestora wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 112 § 1 u.g.n. przepisy rozdziału 4 działu III (dotyczące wywłaszczania nieruchomości) stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. Ib, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie w decyzji podjętej przez Starostę na podstawie art. 124 ugn nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z przepisów ustawy. Zgodnie z cytowaną wyżej treścią art. 124 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla obszaru ograniczenia określonego w zaskarżonej decyzji nie obowiązuje plan miejscowy, a decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wydana. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały wszystkie przesłanki potrzebne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę do sądu na powyższą decyzje złożyła spółka A Oddział w K. domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący podał, że roboty budowlane polegające na przebudowie i nie wymagające pozwolenia na budowę do których ta inwestycja należy zgodnie z art. 29 ust.2 pkt.11 ustawy prawo budowlane i nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z art. 50 ust.2 pkt.1 i 2 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .Jest to odstępstwo od reguły podanej w art. 50 ust.1tej ustawy czego w swej decyzji Wojewoda nie uwzględnił .Natomiast wójt Gminy w swoich decyzjach dwukrotnie powoływał się na ten przepis.. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U .2004 nr 261,poz.2603 / a w szczególności przepis z art. 124 ust.1, zgodnie z którym Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Charakter tego zezwolenia bywa w literaturze różnie oceniany - jako rodzaj ograniczonego prawa rzeczowego (co nie wydaje się szczególnie trafne), jako rodzaj administracyjnego ograniczenia prawa własności znajdującego podstawę w art. 140 k.c. bądź jako ograniczenia, które "odpowiadają w istocie służebności gruntowej" lub ograniczenie, które "zbliża się treściowo do służebności przesyłu" . Trzeba jednak zaznaczyć, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c. to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich wyklucza potrzebę uzyskania drugiego. Inwestor chcąc zrealizować swój zamiar skorzystał z trybu postępowania administracyjnego jaki daje mu przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika ,że właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody , a rokowania prowadzone w formie pisemnej przez inwestora nie odniosły pożądanego dla niego skutku. Jak stanowi ostatnie zdanie omawianego przepisu ograniczenie prawa do nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu- zgodnie z decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym drugim przypadku zakres i sposób tego ograniczenia powinny wynikać z tej decyzji. Tymczasem z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika ,że na terenie którego wniosek dotyczy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporne jest także, że na moment orzekania w niniejszej sprawie nie została wydana ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, ponieważ Wójt Gminy konsekwentnie odmawiał wydania takiej decyzji, a inwestor wycofał swoje odwołanie co skutkowało umorzeniem postępowania przed organem pierwszej instancji. W okolicznościach takiego stanu faktycznego trafna jest argumentacja organu odwoławczego ,że inwestor nie wykazał spełnienia wszystkich koniecznych przesłanek z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które pozwoliłyby w trybie postępowania administracyjnego na swoiste wywłaszczenie nieruchomości. Organy nie mogły ograniczyć praw przysługujących właścicielowi ponieważ planowane zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w zgodzie bądź z planem miejscowym, bądź z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Planu miejscowego na przedmiotowym terenie nie ma, a decyzji o lokalizacji celu publicznego nie wydano. Zarzuty zawarte w skardze są niezasadne i zdają się wskazywać, że skarżący myli tryb wydawania decyzji ograniczających prawa do nieruchomości polegających na zezwoleniu na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości określonych przewodów i urządzeń z decyzją pozwolenie na budowę wydawaną w oparciu o przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / Dz. U. nr 207 poz.2016 / Okoliczność ,że zgodnie z art.29 ust.2 pkt.11 ustawy prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót polegających na przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych jest regulacją tylko na potrzeby postępowania administracyjnego w zakresie pozwoleń na budowę .Nie ma zaś żadnego wpływu na postępowanie w przedmiocie ograniczenia prawa właściciela do jego nieruchomości. Ustawodawca wyraźnie wskazał jakie przesłanki muszą być spełnione , aby w trybie postępowania administracyjnego ograniczyć prawa właścicielskie i jakakolwiek interpretacja rozszerzająca jest absolutnie niedopuszczalna. Również fakt ,że zgodnie z art. 50 ust.2 pkt.2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz.U. nr 80 poz.717 / nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę nie wpływa na tok postępowania administracyjnego z ustawy o gospodarce nieruchomościami w trybie art. 124 tejże ustawy. Operator mógłby skorzystać z możliwości prowadzenia prac budowlanych polegających na przebudowie lini elektroenergetycznych tylko w tedy gdyby właściciel nieruchomości wyraził na to zgodę. W przypadku braku zgody właściciela tej nieruchomości jego negatywne stanowisko nie może zastąpić decyzja Starosty gdyż nie zachodzą przesłanki z art. 124 u.g.n zdanie ostatnie. Porównaj w podobnym stanie faktycznym wyrok NSA z dnia 18.01.20010 r. I OSK 489/09 LEX nr 595401 . Reasumując zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób należyty uzasadniona wobec czego sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2003 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 2070 z 2012 r. / skargę jako niezasadną oddalił .