II SA/Po 958/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010r. sprawy ze skargi M. F. i J. F. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę /-/ E.Podrazik /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska Wnioskiem z dnia [...] września 2006 roku M. i J. F. zwrócili się o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działkę nr [...], położoną w miejscowości U. F., w związku z tym, że jest ona zajęta pod drogę powiatową. Decyzją z dnia [...] września 2006 roku Starosta O. odmówił wnioskodawcom ustalenia i wypłacenia odszkodowania za opisaną nieruchomość, zajętą pod drogę publiczną. Organ powołał się na przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872), wskazując, iż w myśl tego przepisu odszkodowanie za grunty pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, mogło być ustalone i wypłacone na wniosek właściciela złożony od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Wniosek skarżących został wniesiony z przekroczeniem ustawowego terminu, wobec czego utracili oni prawo do żądania odszkodowania. Pismem z dnia [...] września 2006 roku M. i J. F. złożyli odwołanie, domagając się ustalenia i wypłaty odszkodowania, bądź też przywrócenia terminu do złożenia odpowiedniego wniosku. Odwołujący powołali się na mapę geodezyjną, wykonaną w sierpniu 2006 roku, potwierdzającą, iż część ich nieruchomości zajęto pod drogę publiczną. Przyznali, iż nie złożyli wniosku w ustawowym terminie, jednak uchybienie to nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych, tj. w wyniku niepowiadomienia ich o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Podnieśli, iż przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odsyła w tej mierze do uregulowania wyrażonego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji starosta nie wykonał należycie swych obowiązków, gdyż nie wyznaczył na piśmie właścicielom zajętego terenu terminu do zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz nie zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zachowanie to stanowi jednocześnie naruszenie art. 9 kpa. Skarżący podnieśli, że za przedmiotowy grunt płacą podatek rolny. Wniosek o wydanie przez Wojewodę stosownej decyzji o przejściu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa złożony został przez Starostę dopiero w dniu [...] września 2006 roku, a więc po tym jak skarżący zgłosili swoje żądanie. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 roku Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Podzielając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnym organ odwoławczy wskazał dodatkowo, iż przywrócenie terminu do zgłoszenia wniosku o odszkodowanie nie jest możliwe. W następstwie skargi wniesionej przez M. i J. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Po 359/07, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. W opinii Sądu organ zbyt pośpiesznie stwierdził wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by prawo własności do spornego terenu przeszło w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nie wyjaśniono ponadto dostatecznie, czy droga publiczna została na omawianej działce faktycznie urządzona. Skoro zatem organ nie zbadał, czy ziściły się przesłanki, od których zależy powstanie roszczenia o odszkodowanie, za przedwczesne należy uznać stwierdzenie tego roszczenia za wygasłe. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2009 roku Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...].09.2006 r. i umorzył postępowanie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – drogę powiatową. Organ wskazał, że w chwili orzekania istnieje już w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...].12.2006 r., stwierdzająca nabycie z mocy prawa nieruchomości przez Powiat O., a zatem wykonano wskazania Sądu co do uzyskania wyraźnej podstawy przejścia prawa własności terenu na podmiot publicznoprawny. W konsekwencji należy uznać, że złożenie przez M. i J. F. wniosku o odszkodowanie nastąpiło z uchybieniem terminu i z tej racji nie mogło być pozytywnie rozpatrzone. Termin, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi termin prekluzyjny, zawity, który cechuje się o wiele dalej posuniętym rygoryzmem. W następstwie jego uchybienia roszczenie odszkodowawcze M. i J. F. wygasło, a postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowej skutkować musiało jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 kpa. M. i J. F. złożyli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania. W ich opinii w sprawie doszło do naruszenia art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepełne zrealizowanie wiążących organ wytycznych, zawartych w wyroku Sądu z dnia 06.09.2007 r., naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niewystarczające zgromadzenie materiału dowodowego i w rezultacie niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz art. 105 § 1 kpa przez wadliwe przyjęcie, iż doszło do bezprzedmiotowości postępowania. Skarżący w znacznej mierze powtórzyli swe dotychczasowe wywody, dodając zarzut niewykonania wytycznych Sądu, polegający na nieustaleniu, czy przedmiotowa działka znajdowała się we wkładaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w dniu [...].12.1998 r. Brak ten uniemożliwiał z kolei zastosowanie trybu, o jakim mowa w ustawie Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wobec tego należało odwołać się do regulacji zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wreszcie, wydanie decyzji nie było bezprzedmiotowe, gdyż Wojewoda nawet chcąc negatywnie rozstrzygnąć sprawę winien był wydać nie decyzję umarzającą, lecz decyzję odmowną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej uchylenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Odnosząc się do zarzutu niewykonania wytycznych Sądu, Wojewoda wskazał, iż uzyskał żądaną przez Sąd decyzję o stwierdzeniu przejścia prawa własności do przedmiotowej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872). Zgodnie z art. 73 ust. 1 wymienionej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władztwie jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wspomnianą rekompensatę w świetle art. 73 ust. 4 tejże ustawy ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego przez właściwe przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek jej właściciela, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z akt sprawy wynika, iż decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, stwierdzono, iż część nieruchomości skarżących – działka nr [...] położona w U. – stanowiąca fragment drogi powiatowej i pozostająca w dniu [...].12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, stała się z dniem [...].01.19999 r. własnością Powiatu O. jako grunt zajęty pod drogę publiczną. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. W tej sytuacji wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 6 września 2007 roku, w sprawie II SA/Po 359/07, co do konieczności wyjaśnienia czy zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy, w tym zbadanie czy droga publiczna na przedmiotowej działce została faktycznie urządzona, stały się nieaktualne, a zarzut skarżących, iż organy orzekające nie wykonały przywołanego wyroku Sądu i naruszyły przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nietrafny. Podkreślić należy, iż brzmienie przepisu art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż momentem z którym należy wiązać przejście prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest dzień 1 stycznia 1999 roku, niezależnie od daty wydania decyzji w tym przedmiocie. Ustawodawca określa ten moment wprost, nie pozostawiając organom administracji jakiejkolwiek swobody. Ponadto, zmiana właściciela następuje ex lege, z mocy samego prawa, a wydana decyzja ma charakter deklaratoryjny, tzn. stwierdza pewien zaistniały już stan. Nie jest zatem dla jej skuteczności konieczne ujawnienie zmiany w księdze wieczystej. Zgodnie z wolą ustawodawcy powyższe przejście prawa do nieruchomości na rzecz jednostek samorządu terytorialnego następuje za odszkodowaniem. Termin do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego upływał – w myśl art. 73 ust. 4 ustawy – definitywnie dnia 31 grudnia 2005 roku. Termin powyższy był terminem zawitym, po jego upływie roszczenie odszkodowawcze właścicieli nieruchomości wygasło. Termin ten ma charakter materialny, a zatem jego przywrócenie jest niemożliwe, gdyż instytucja ta dotyczy jedynie terminów procesowych. Stanowisko to w pełni podziela judykatura (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Lu 866/08, LEX nr 527232; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Po 558/08, LEX nr 531041; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2008 roku, sygn. akt II SA/kr 810/07, LEX nr 506476). Złożony przez skarżących wniosek z dnia [...].09.20076 r. nie mieści się w tak zakreślonym przedziale czasowym, ich roszczenie w związku z tym wygasło, a postępowanie administracyjne w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe. Prawidłowo więc Wojewoda zastosował przepis art. 105 § 1 kpa i umorzył postępowanie. W tym miejscu trzeba odnieść się do próby zmiany podstawy, w oparciu o którą skarżący zgłosili żądanie wypłaty odszkodowania. O ile złożony przez nich wniosek z dnia [...] września 1996 r. nie precyzuje podstawy roszczenia odszkodowawczego, o tyle jego ustawowe źródło jednoznacznie wskazano w odwołaniu z dnia [...] września 2006 r. Tymczasem we wniesionej do Sądu skardze J. i M. F. zdają się argumentować, iż rozstrzygnięcia niniejszej sprawy poszukiwać należy na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka weryfikacja podstawy prawnej dopiero w postępowaniu przed Sądem i to bez precyzyjnego powołania się na konkretne normy prawne, nie może być jednak uznana za skuteczną. Podkreślić trzeba, iż przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowią unormowanie szczególne w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie przesłanek i trybu przejęcia nieruchomości oraz trybu i terminu zgłaszania roszczenia odszkodowawczego przez byłych właścicieli. Jedynie w zakresie sposobu ustalenia i wypłacenia odszkodowania znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisy wykonawcze do tej ustawy, choć i tu zmodyfikowane przez przepis art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego odpowiada prawu i Sąd nie dopatrzył się podstaw do jej wzruszenia. Skarga podlega więc oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). /-/ E. Podrazik /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska