II SA/Po 958/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku uczestniczki postępowania – G. W. o uchylenie postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] wydanego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w sprawie ze skargi R. G., R. G. i R. G. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego postanawia odmówić uchylenia postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] /-/ I. Paluszyńska Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB, organ I instancji), wskazując na art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) uchylił ostateczną decyzję własną z dnia [...] 2011 r. oraz orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, wydanego na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej jako Prawo budowlane z 1994 r. ) w związku z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229 z późn. zm., dalej jako Prawo budowlane z 1974 r.). W uzasadnieniu podał, że z uwagi na ujawnienie nowych dowodów istniała przesłanka wznowienia postępowania. Organ oceniając te dowody uznał, że należy odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane w związku z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r,. prawo budowlane, ze względu na fakt, iż obiekt nie został pobudowany w czasie, kiedy zastosowanie mają przepisy w/w ustawy (tzw. starego prawa budowlanego). W tym przypadku do postępowania legalizacyjnego zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy prawo budowlane z 1994r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko PINB, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. WWINB uznał, że w związku z tym, że przedmiotowy budynek nie powstał przed 1 stycznia 1995r. nie mają do niego zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie II SA/Po 958/15 oddalił skargę R. G., R. G. i R. G. od w/w decyzji WWINB. Wyrok nie jest prawomocny. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia [...] października 2015r. ( znak: [...]) WWINB na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości, wskazując na wniosek pełnomocnika Skarżących z dnia 8 października 2015r. Zasadność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji organ uzasadnił: 1. możliwością wstrzymania na wniosek wykonania w całości lub w części zaskarżonej do sądu decyzji, 2. brakiem przesłanek uniemożliwiających wstrzymanie tj. brakiem przesłanek, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności i brakiem możliwości wstrzymania takiej decyzji przewidzianym w ustawach szczególnych, 3. celowością wstrzymania, gdyż mogłoby to mieć wpływ na dalszy tok postępowania prowadzonego w stosunku do przedmiotowego obiektu w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przed wydaniem wyroku - pismem z dnia 16 listopada 2015r. pełnomocnik uczestniczki G. W. – r.pr. K. S. wniosła na podstawie art. 61 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie w/w postanowienia WWINB z [...] października 2015r. W uzasadnieniu podała, że decyzja WWINB z [...] sierpnia 2015r., utrzymująca w mocy decyzję PINB, którą ten uchylił decyzję własną nie jest decyzją podlegającą wykonaniu. Jest to bowiem akt negatywny nie rodzący po stronie inwestora żadnych konsekwencji. Nadto w postanowieniu z [...] sierpnia 2015r. organ nie wskazał żadnych rzeczowych argumentów wskazujących na celowość wstrzymania wykonania decyzji z [...] sierpnia 2015r. Podała również, że nie ulega wątpliwości, że obiekt, którego pozwolenie na użytkowanie dotyczy nie mógł być oddany do użytkowania na podstawie przepisów z 1974r. Postanowienie WWINB z [...] października 2015r. prowadzi więc do "proceduralnego" utrzymania stanu jednoznacznie naruszającego prawo. Uczestniczka jest dotknięta rzeczywistymi skutkami tego stanu, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie jej budynku mieszkalnego prowadzona jest działalność produkcyjna, choć zgodnie z przepisami, także z zakresu zagospodarowania przestrzennego w regonie [...] taka działalność absolutnie nie powinna być prowadzona. Na zakończenie wskazała, że działanie organu, który wstrzymał wykonanie decyzji uchylającej kwestionowaną decyzję PINB udzielającą pozwolenie na użytkowanie z 2011r, utrwalając stan niezgodny z prawem wynikający z pozwolenia na użytkowanie a nie wstrzymał wykonania decyzji z 2011r. na podstawie art. 152 § 1 kpa przeczy intencjom ustawodawcy jakie można wywieść z art. 152 § 1 kpa. (k. 35 – 36 akt sądowych tom I). Pismem z dnia 16 stycznia 2017r. pełnomocnik uczestniczki G. W. ponowiła wniosek z dnia 16 listopada 2015r. o uchylenie postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji. Podała, że postanowienie to jak podano w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2016r. (IV SA/Po 318/16) motywowało zawieszenie postępowania w sprawie legalności budynku na działce [...] przy ul. [...] w [...]. (k. 231 tom II akt). Wniosek ten ponowiła pismem z dnia 2 stycznia 2017r. (k. 236 akt). Skarżący, organ ani pozostali uczestnicy (reprezentowani przez tego samego pełnomocnika co G. Wasilewska) nie zajęli stanowiska odnośnie wniosku o uchylenie postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji WWINB. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącej Wydziału II Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017r. akta sprawy (po wcześniejszym przekazaniu ze skargą kasacyjną) zostały zwrócone do tut. Sądu celem rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia 16 listopada 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Przedmiotem rozpoznania jest złożony na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016.718, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wniosek uczestniczki postępowania z dnia 16 listopada 2015r. o uchylenie postanowienia WWINB z [...] października 2015r. wstrzymującego wykonanie decyzji z [...] sierpnia 2015r. Wniosek ten został przekazany tutejszemu sądowi do rozpoznania przez NSA, któremu przesłane zostały akta sprawy wraz ze skargą kasacyjną. Z uwagi na powyższe a także biorąc pod uwagę treść uchwały składu 7 sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07; wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą "w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 193 tej ustawy" sąd uznał, że na obecnym etapie postępowania, tj. po wydaniu wyroku oddalającego skargę a przed jego uprawomocnieniem do rozpoznania złożonego przed przekazaniem sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wniosku z 16 listopada 2015r. ( i tylko tego wniosku) w trybie art. 61 § 4 p.p.s.a właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 61 § 6 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "ppsa", wstrzymanie wykonania aktu traci moc dopiero z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. W niniejszej sprawie zapadły w dniu 16 grudnia 2015 r. wyrok nie uzyskał jeszcze przymiotu prawomocności. Zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienie w sprawie wstrzymania aktu wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Przez zmianę okoliczności należy rozumieć zmianę okoliczności faktycznych, jakie organ przyjął za przesłankę rozstrzygnięcia, jak i zmianę okoliczności prawnych, które uzasadniałyby wydanie postanowienia odmiennej treści niż to, które zostało wydane uprzednio. Na stronie domagającej się zmiany lub uchylenia postanowienia spoczywa ciężar wykazania takiej zmiany okoliczności, która czyni zasadnym jej wniosek (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r., II OZ 569/08, Lex nr 493611). Na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny może zmienić postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności. Warunkiem niezbędnym takiego rozstrzygnięcia jest zmiana takich okoliczności, które warunkowały jego podjęcie, tj. były analizowane przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. Podstawę zmiany będą zatem stanowić okoliczności wskazujące na wzrost lub osłabienie zagrożenia tymi zjawiskami albo tylko na potrzebę zmiany zakresu wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2495/13). Ponadto wskazuje się, że warunki określone w art. 61 § 4 p.p.s.a. dotyczą zaistnienia nowych okoliczności albo ujawnienia dotąd nieznanych, a nie zmiany strategii argumentacyjnej autora (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II FZ 819/11, LEX nr 1104138). W związku z powyższym wnioskujący musi dokładanie i wyczerpująco określić okoliczności przemawiające za zmianą postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdyż od uprawdopodobnienia wystąpienia tych okoliczności zależeć będzie możliwość zmiany wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu wniosek uczestniczki postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie uczestniczka postępowania w istocie nie powołała żadnych nowych okoliczności faktycznych czy prawnych, które uzasadniałyby uchylenie postanowienia organu z dnia [...]10 2015r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Przesłankami wstrzymania wykonania decyzji przez organ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a była możliwość wstrzymania decyzji, brak przesłanek uniemożliwiających wstrzymanie wskazanych w tym przepisie a także celowość związana z tym, że decyzja może mieć wpływ na prowadzone w stosunku do przedmiotowego obiektu postępowanie legalizacyjne. Uczestniczka nie podważyła ziszczenia się tych przesłanek w stosunku do skarżących. Brak możliwości wstrzymania decyzji upatrywała w tym, że decyzja WWINB nie nadawała się bezpośrednio do wykonania i stanowiła akt negatywny nie rodzący po stronie skarżących żadnych konsekwencji, co nie było stanowiskiem słusznym. Wbrew temu co wskazywała we wniosku decyzja WWINB z [...] sierpnia 2015r. utrzymywała w mocy decyzję PINB z [...] 2015r., którą organ I instancji nie tylko uchylił swoją wcześniejszą decyzję z [...]2014r. ale i wydał nową decyzję rozstrzygając o istocie sprawy – odmawiając inwestorom udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku wydanego na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994r. w zw. z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. Pomimo faktu, że decyzja ta jest decyzją o charakterze odmownym, skutki jej wykonania tj. zaprzestanie użytkowania budynki i wszczęcie procedury legalizacyjnej w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1994r., z natury rzeczy mogą rodzić szeroko pojęte negatywne konsekwencje dla inwestorów. Nie ma więc podstaw do uznania, że decyzja jako niewykonalna uniemożliwiała jej wstrzymanie. Argumenty dotyczące szkodliwości działalności produkcyjnej prowadzonej w przedmiotowym budynku i ich negatywnego oddziaływania na nieruchomość uczestniczki nie zostały przez nią uprawdopodobnione, tak jak i sam przymiot strony uczestniczki.. Kwestia braku zastosowania przez organ art. 152 k.p.a. na etapie wznowienia postępowania nie uniemożliwia wstrzymania decyzji wydanej wskutek wznowienia na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może, choćby wstępnie badać, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Jest to unormowanie odmienne od występującego w postępowaniu administracyjnym (por. np. 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a.), gdzie wstrzymanie wykonania decyzji uzależnione jest od wystąpienia prawdopodobieństwa jej wadliwości w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności albo uchylenie w wyniku wznowienia postępowania. Prowadzi to do konkluzji, że instytucja ochrony tymczasowej nie jest elementem składowym sądowej kontroli administracji, lecz instytucją procesową umożliwiającą wykonywanie tej kontroli na wypadek konieczności zastopowania następstw zaskarżonej decyzji. Należy zatem stosować ją w sytuacji, gdy wpłynie stosowny wniosek skarżącego, a niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby unicestwić cel kontroli zainicjowanej wniesieniem skargi poprzez niemożność wykonania późniejszego wyroku (uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). A zmiana postanowienia wstrzymującego wymaga wykazania zmiany okoliczności uzasadniających jego wydanie, co jak wyżej wskazano nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Powyższe pozwala stwierdzić, że nie nastąpiła zmiana okoliczności w porównaniu z okolicznościami istniejącymi w dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec czego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 61 § 5 p.p.s.a. /-/ I. Paluszyńska