II SA/Po 963/12

Dnia 28 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2012r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1 i 229 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), działając jako organ wyznaczony do rozpatrzenia sprawy postanowieniem Wojewody z dnia [...]04.2005 r. odmówił zwrotu na rzecz p. A. M.-R. reprezentowanej przez adwokat p. E. G. i p. J. M., nieruchomości położonych w P. w rejonie ul. P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako: - działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb C., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy - Stare Miasto i stanowiącej własność Miasta, - działka nr [...] cz., arkusz mapy [...], obręb C., zapisanej w księdze wieczystej KW nr[...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy -Stare Miasto i stanowiącej własność Miasta, - działka nr [...] cz., arkusz mapy [...], obręb C., zapisanej w księdze wieczystej KW nr[...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy - Stare Miasto i stanowiącej własność Miasta. W punkcie II decyzji Starostwa umorzył postępowanie z wniosku p. A. M. – R. o zwrot nieruchomości położonych w P. w rejonie ul. P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako: - działki nr [...]cz., [...]cz., [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb C., zapisanej w księdze wieczystej KW nr[...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy - Stare Miasto i stanowiącej własność Miasta w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w P, - działki nr [...]cz. i [...]cz., arkusz mapy[...], obręb C., zapisanej w księdze wieczystej KW nr[...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy -Stare Miasto i stanowiącej własność w częściach ułamkowych Spółdzielni Mieszkaniowej w P. oraz osób fizycznych. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty złożyła A. M.-R. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w odniesieniu do działek [...] oraz [...] poprzez orzeczenie zwrotu tych działek na rzecz wnioskodawczyni, o uchylenie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do działki nr [...] oraz działek[...],[...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2012r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty z [...] czerwca 2011 r., sprostowanej postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że aktem notarialnym z 19 kwietnia 1973 r. Pani A. M.-R. sprzedała Skarbowi Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość położoną w P. oznaczoną jako działka nr [...], obręb C., zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. W trakcie zawierania umowy sprzedaży przedstawicielka Skarbu Państwa przedłożyła decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta z [...] lipca 1972 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji budowy Górnego Tarasu R. (str. 181-184 akt). W dniu 1 lutego 2001 r. A. M.-R. wystąpiła z wnioskiem o zwrot "niewykorzystanej na cele wywłaszczenia części działki nr [...]". W uzasadnieniu wniosku o zwrot podano, że nieruchomość tylko w niewielkiej części została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod budowę bloków mieszkalnych. Na przedmiotowej nieruchomości wybudowano jeden blok mieszkalny a dwa kolejne częściowo na działce wywłaszczonej a częściowo na sąsiednich (str. 7-8 akt). Z porównania mapy stanu prawnego i mapy ewidencyjnej wynika, że w wyniku kolejnych przekształceń teren wywłaszczonej działki nr [...] został oznaczony jako działki nr [...], nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...] cz. i nr [...] (str. 5, 135 akt). Z podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i nr [...] (str. 245 akt). Podział działki nr [...] spowodował powstanie działek nr [...] i nr [...] (str. 292-294 akt). W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i nr [...] (str. 1006 akt). Z uwagi na zawieszenie postępowania o zwrot w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] część, Starosta w kwestionowanej decyzji, sprostowanej postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., rozstrzygnął kwestię zwrotu działek: nr [...], nr [...], nr [...], oraz części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i [...]. W dniu 15 czerwca 2007 r. Starosta przeprowadził oględziny nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...] oraz części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (str. 211-212 akt).-W trakcie oględzin wnioskodawczym cofnęła żądanie zwrotu działek nr [...] i nr [...] (str. 211 akt). Wojewoda, działając w trybie art. 136 kpa przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w trakcie którego pozyskano m. in. wykaz dzierżawców korzystających, w okresie od 1 marca 2011 r. do 30 września 2013 r., z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obejmujący m. in. osoby, które nie były adresatami kwestionowanej decyzji. Wojewoda przyjął, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 137 ust. 1, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nadto z przepis art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, ż przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Następnie Wojewoda przywołał przepis art. 7 Kpa, z którego wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa oraz art. 10 kpa i art. 109 § 1 kpa. W dalszej części Wojewoda przywołując przepis art. 28 kpa poczynił uwagi na temat tego jaki podmiot może być stroną w postępowaniu administracyjnym i co oznacza interes prawny w rozumieniu tego przepisu. Podano, że mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału, w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego, wskazywaną zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądowym. W świetle art. 136 ust. 3 i następnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami można w sposób precyzyjny określić krąg podmiotów, które mają legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tytułu jej zwrotu. Nie budzi wątpliwości, że przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości przysługuje osobom, które występują z żądaniem zwrotu takiej nieruchomości, aktualnemu jej właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu. Stronami postępowania o zwrot nieruchomości są również jej dzierżawcy. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W odniesieniu do dzierżawcy taka norma zawarta jest w art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mówiącym że najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Z przepisu tego jednoznacznie wynika interes prawny dzierżawcy, skoro decyzja podjęta w postępowaniu zwrotowym ma bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną: w razie ostatecznego orzeczenia o zwrocie przedmiotu dzierżawy umowa, z upływem 3 miesięcy wygasa niezależnie od woli stron zawartej umowy. Wobec tego dzierżawca nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego. Ustalono, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił o postępowaniu i nie doręczył decyzji wszystkim stronom postępowania. Organ pominął bowiem niektórych spośród dzierżawców działki nr [...], a mianowicie S. P. i P. N. W świetle powyższych wywodów dzierżawcy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] są stronami niniejszego postępowania. Wyżej wymienieni mają interes prawny w postępowaniu o zwrot niniejszej nieruchomości. Przedmiotowa decyzja zapadła zatem z naruszeniem zasady zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania, z naruszeniem art. 10 kpa w związku z art. 28 kpa. Ponadto niedoręczenie stronie decyzji jest równoznaczne z pozbawieniem jej udziału w postępowaniu i tym samym wyczerpuje przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że naruszenie, zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Istotą interesu prawnego jest jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, w sytuacji gdy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zostały naruszone w sposób rażący powołane wyżej przepisy prawa procesowego (strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym), wówczas to organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie w całości lub znacznej części. Postępowanie wyjaśniające zostałoby ograniczone dla części podmiotów do jednej tylko i to drugiej instancji. Byłoby to więc sprzeczne z zasadą postępowania dwuinstancyjnego, zagwarantowanego przepisem art. 15 kpa. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja nie może się ostać, z innych powodów niż wskazane w odwołaniu. Wojewody wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta przede wszystkim powinien prawidłowo ustalić aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że sam fakt naruszenia zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji przez organ odwoławczy bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ nadzoru podaje jednak, że analiza akt sprawy zgromadzonych przez organ pierwszej instancji jak również dokumentów pozyskanych w trakcie uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w trybie art. 136 kpa prowadzi do odmiennych wniosków niż zawarte w kwestionowanym rozstrzygnięciu, wskazując na niezagospodarowanie działki nr [...], w sposób zgodny z celem wywłaszczenia. Z pism Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta z [...] lipca 2012 r. oraz z [...] sierpnia 2012 r. wynika że działka nr [...] w dacie wywłaszczenia znajdowała się "na terenie objętym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu Górnego Tarasu w P. (zatwierdzony uchwałą Nr [...]Prezydium Rady Narodowej Nr 4, poz. [...] z dnia 29 kwietnia 1971 r.) i oznaczona była symbolem B2MWn - tereny mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności zabudowy (powyżej 0,7 netto). Ponadto północna część obecnej działki nr [...] znajdowała się w rejonie zabudowy średniowysokiej". Kwestia ta, w ocenie Wojewody, wymaga niewątpliwie gruntownego zbadania w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W trakcie tego postępowania organ pierwszej instancji powinien również pozyskać, wymienioną w akcie notarialnym, którym Skarb Państwa przejął nieruchomość, decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta z [...] lipca 1972 r. wraz z zatwierdzonym tą decyzją planem realizacyjnym inwestycji budowy Górnego Tarasu, w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy znak [...] wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa dysponuje tymi dokumentami, gdyż część z nich nadesłała do sprawy [...] przy piśmie z 26 marca 2012 r. znak [...]. Należy podkreślić, że dla doprecyzowania celu wywłaszczenia istotne są dokumenty obowiązujące w dniu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, późniejsze aktualizacje planów realizacyjnych nie mają znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia. Marginalnie należy wskazać, że cofnięcie wniosku o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] część i nr [...] część uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie. Ponadto z uwagi na kolejne podziały działek odpowiadających nieruchomości wywłaszczonej zasadnym jest sporządzenie mapy stanu prawnego z naniesionymi granicami nieruchomości wywłaszczonej oraz aktualnie odpowiadających jej działek. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosło Miasto, zaskarżając ją w całości. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 kpa poprzez niezbadanie całego materiału dowodowego, nie uwzględnienie przesłanek przemawiających za odmową zwrotu nieruchomości. - art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z poźn. zm.) poprzez błędne ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie można orzec o zwrocie nieruchomości. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] września 2012r. oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Skarżący podnosił, że Wojewoda w ogóle nie wyjaśnił dlaczego uchylił decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2011r., w odniesieniu do działek nr [...],[...] (KW nr[...]),[...] (KW nr [...]) i [...] (KW nr [...]) skoro na powyższych działkach zgodnie z wpisem w księgach wieczystych ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego. Wojewoda nie zajął stanowiska również w odniesieniu do działki nr [...], która stanowi drogę publiczną i działki nr [...], na której zrealizowano cel wywłaszczenia, a wobec, których także orzekł o uchyleniu decyzji Starosty. W identyczny sposób Wojewoda postąpił w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...], które są własnością osób fizycznych. Zdaniem skarżącego zebrany materiał dowodowy przez Starostę w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wskazuje, na brak możliwości orzeczenia o zwrocie powyższych działek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wskazał, że przepis art. 138 § 2 kpa stanowi podstawę do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przepis ten nie przewiduje możliwości uchylenia kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji w części i przekazania części sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Należy też podkreślić, że w niniejszej sprawie wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji Starosty w całości, zatem, żaden z punktów decyzji organu pierwszej instancji nie stał się ostateczny. Ponadto ewentualny brak możliwości zwrotu części nieruchomości nie stanowi, w niniejszej sprawie, przeszkody dla uchylenia decyzji, w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z uwagi na naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu. Naruszenie tej zasady jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. W tych okolicznościach merytoryczna ocena wystąpienia w sprawie przesłanek zwrotu nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla zasadności rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest kwestia zwrotu nieruchomości położonych w P. w rejonie ul. P., wydzielonych z działki o numerze [...], obecnie oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...],[...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] i [...],[...],[...], arkusz mapy [...], obręb C. nabytej przez Skarb Państwa w dniu 19 kwietnia 1973r. aktem notarialnym na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego ustalił, że nie wszystkie podmioty, które winny być stroną postępowania o zwrot nieruchomości, zgodnie z treścią art. 28 kpa, uczestniczyły w toczącym się postępowaniu oraz że nie doręczono im decyzji organu I instancji. Prawidłowe ustalenie stron postępowania oraz zapewnienie im możliwości czynnego udziału w sprawie, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jest podstawową zasadą prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego wyrażoną w treści art. 10 kpa. Słuszne jest zatem stanowisko organu II instancji, że w postępowaniu przed I instancja doszło do naruszenia art. 28 kpa polegającego na wadliwym pominięciu dzierżawców terenów położnych na działce [...] - stron postępowania zwrotowego Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przyjęcie istnienia interesu prawnego po stronie dzierżawców wymaga, ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W odniesieniu do dzierżawcy taka norma zawarta jest w art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwana dalej "ugn") mówiącym, że najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Z przepisu tego jednoznacznie wynika interes prawny dzierżawcy, skoro decyzja podjęta w postępowaniu zwrotowym ma bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną: w razie ostatecznego orzeczenia o zwrocie przedmiotu dzierżawy umowa, z upływem 3 miesięcy wygasa niezależnie od woli stron zawartej umowy. Wobec tego dzierżawca nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego (wyr NSA z 3 lutego 2012r., I OSK 303/11, dostępne w bazie www.cbois.nsa.gov.pl). Analogiczne stanowisko w odniesieniu do najemcy wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 128/02, a podgląd w nim zawarty podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 93/09 oraz z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 671/09. W konsekwencji pominięcie podmiotów, które winny być stroną postępowania administracyjnego skutkuje wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa, jeżeli postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją ostateczną. Naruszenie zatem zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Co więcej, każda strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co wynika z zawartej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności. W tych okolicznościach słusznie uznał organ odwoławczy, że należy uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w całości, z powodu braku udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy dzierżawców części działki [...] (P. N. i S. P.). W ocenie Sądu Administracyjnego okoliczności te znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zgodnie z art. 107 §1 i 3 kpa. Chybiony jest zatem zarzut skarżącego, że organ nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. Z uwagi na powyższe rozważania, oczywistym jest także, że uchyleniu podlega cała decyzja organu I instancji. Wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył całego terenu obejmującego dawną działkę nr [...], zatem do tej działki i wszystkich wyodrębnionych z niej działek toczyło się jedno postępowanie administracyjne. Pominięte strony mają prawo udziału w toku całego dotychczas prowadzonego postępowania, nawet jeżeli na dalszym jego etapie na skutek przekształceń własnościowych wyodrębnieniu ulegają nowe działki, których pominięte podmioty nie dzierżawią. W ocenie Sądu nie można pominąć wybranych stron postępowania, jak tego de facto domaga się skarżący, co do części działek tylko dlatego, że nie są ich dzierżawcami. Zasadne jest zatem uchylenie decyzji w całości, a nie tylko w części dotyczącej działki [...], którą dzierżawią pominięte osoby, gdyż osoby te mają prawo do bycia stroną całego postępowania zakończonego jedną decyzją obejmująca wszystkie działki wyodrębnione z dawnej działki nr [...]. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja wydana przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa, na mocy której organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, czyli wydał w sprawie decyzję kasacyjną. Powołany przepis art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem organ może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie przesłanki wymienione w tym przepisie, tj. organ odwoławczy stanowczo stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji zasadnie dostrzegł okoliczności, które koniecznie należy wyjaśnić, a dotyczą one sposobu zagospodarowania działki [...] w kontekście zgodności z celem wywłaszczenia. Ocena sposobu zagospodarowania tej działki w sposób istotny wpływa na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy co do zwrotu powyższej działki. Przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania wynika też z faktu, że istotnymi dokumentami w tym zakresie dysponuje Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zaznaczyć należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych ograniczając się do kontroli prawidłowości poczynionych ustaleń przez organ administracji. Celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Do oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowanych przez organ administracji przepisów prawa można przystąpić dopiero po ustaleniu, że postępowanie to przeprowadzono zgodnie z przepisami postępowania i po ustaleniu stanu faktycznego w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa w toku postępowania administracyjnego organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego stanu faktycznego. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Organ II instancji zasadnie zarzucił organowi I instancji naruszenie cyt. przepisów określających zasady postępowania administracyjnego. Sąd podziela argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W swoim rozstrzygnięciu organ I instancji w istocie nie ustalił w pełni i jednoznacznie stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do działki [...]. Zgodnie, bowiem z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, gdy według przepisu stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podstawową przesłanką podlegającą badaniu przez organ administracji rozpatrujący wniosek o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy jest zbędność nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej lub - jak w przypadku nabycia na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – w umowie sprzedaży. Zatem niezbędnym było zrekonstruowanie celu nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości i ustalenie, czy nieruchomość, w szczególności działka oznaczona obecnie numerem [...] stała się zbędna z punktu widzenia tego celu, a także ustalenie stanu nieruchomości na dzień złożenia wniosku, przy uwzględnieniu dowodów pisemnych zebranych w sprawie, jak i wyjaśnień złożonych przez strony postępowania, czy protokołu z oględzin. Z kolei zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarcze nieruchomościami rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości wymaga ustalenia, że na nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia przejęcia rozpoczęto prace związane z realizacją celu jej przejęcia. Ustalenia w tym zakresie winny być dokonane przed organem I instancji, z przytoczeniem podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających odmowę zwrotu części nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela także pogląd organu II instancji, że wyjaśnienie powyższych okoliczności jest konieczne i ma istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji organu II instancji. Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącego nie znalazły uzasadnienia Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jak orzekł w wyroku.